LE CONFLIT

           Présenté pour la première fois en 2006 par la délégation du Royaume-Uni, un projet de résolution "Vers un traité sur le commerce des armes" prévoit l'établissement de normes internationales communes pour l'importation, l'exportation et le transfert d'armes classiques. Il est appuyé par 145 pays tandis que les États-Unis et le Zimbabwe s'y opposent et que 18 autres pays s'abstiennent. La résolution de l'Assemblée Générale du 6 décembre 2006 (résolution RES/61/89) lance le processus vers la formation d'un "instrument global et juridiquement contraignant établissant les normes internationale communes pour l'importation, l'exportation et le transfert d'armes classiques" (TCA).

            En 2007, le Secrétaire général présente à la 62ème session de l'Assemblée Général le résultat de sa consultation avec les États membres sur la "viabilité, le champ et les paramètres généraux" d'un tel Traité.

         En 2008, un groupe d'experts gouvernementaux (GEG) de 28 membres chargés par le Secrétaire général des Nations unies "d'examiner la faisabilité, le champ d'application et les paramètres généraux" du futur instrument se réunit à trois reprises. Les conclusions du rapport du GEG permettent alors d'engager la suite du processus et sur cette base, l'Assemblée Générale adopte à une très large majorité la résolution A/RES/63/240 qui décide la constitution d'un groupe de travail ouvert à l'ensemble des États, chargé de travailler sur les éléments d'un texte "en vue de leur inclusion dans un traité à venir". 

Le Rapport du Secrétaire général au Conseil de sécurité (S/2008/258), du 17 avril 2008, met l'accent sur plusieurs éléments :

- Encourager la formulation d'objectifs mesurables pour la réduction de la violence armée ;

- Promouvoir une plus grande coopération entre les autorités nationales ;

- Favoriser les synergies entre les différents organes s'intéressant à la question, notamment le Conseil de sécurité, l'Assemblée générale et la Commission de consolidation de la paix ;

- Explorer les possibilités d'amélioration de la surveillance des embargos sur les armes imposés par le Conseil de sécurité ;

- Oeuvrer à la normalisation des certificats d'utilisateur final ;

- Se pencher de toute urgence sur la question de la destruction des stocks de munitions en excédent et de la gestion des stocks ;

- Renforcer les capacités. 

"Au sein du système des nations Unies, écrit-il, l'on s'emploiera à renforcer davantage la coordination en ce qui concerne la question des armes légères."

Dans ce rapport, le secrétaire général estime que "les progrès dans la mise en oeuvre du Programme d'action (...) ont été entravés par les facteurs suivants :

- Il ne s'agit pas d'un instrument juridiquement contraignant, ce qui pourrait impliquer qu'on lui accorde un rang de priorité plus faible qu'il ne faudrait ;

- Les États membres ont tendance à considérer l'instrument sous un angle spécifique. Bien que son titre insiste sur "tous les aspects" de la question, cet instrument n'aborde pas explicitement de larges volets de la question des armes légères tels que le lien entre sécurité et développement, que les États Membres ont reconnu au Sommet mondial de 2005. Cette omission a nui à l'intégration de la question des armes légères dans les stratégies nationales de développement ;

- Le Programme d'action ne couvre pas spécifiquement la question de la prolifération incontrôlée des munitions. La plupart des États Membres considèrent que les munitions font partie intégrante de la question des armes légères, comme l'a indiqué le premier groupe d'experts gouvernementaux en 1997. Le Conseil de sécurité a également associé le problème des munitions à celui des armes légères en ce qui concerne les embargos sur les armes. Toutefois, certains États Membres estiment que les munitions sont hors du champ d'application du programme d'action ;

- A part une observation préliminaire sur les enfants, les femmes et les personnes âgées, le Programme d'action n'insiste pas explicitement sur la nécessité de tenir compte de la situation particulière des femmes dans les interventions concernant les armes légères ;

- L'instrument présente des lacunes en matière de quantification et ne fixe pas de cibles numériques. Alors que d'autres documents historiques, tels que les objectifs du Millénaire pour le développement, s'appuient sur des cibles et échéances concrets, le Programme d'action ne propose ni points de référence ni dates butoirs ;

- L'instrument n'énonce pas de procédures concrètes pour un échange d'informations opérationnelles entre les autorités nationales chargées de la détection et de la répression des infractions ;

- L'instrument n'offre pas un cadre spécifique pour faciliter l'assistance et la coopération internationale entre Etats. Ceux-ci ont donc du mal à trouver des structures de coopération et à établir un lien entre les besoins et les ressources. 

Le Secrétaire général fait à la fin de son rapport 13 recommandations pour remédier à cette situation.

     Les deux sessions du groupe de travail de 2009 conduisent à l'adoption d'un rapport intermédiaire, le 17 juillet, qui permet d'avancer sur les points les plus consensuels et d'ancrer le processus au sein des Nations Unies. Elles sont marquées par une évolution favorable de la position des États-Unis et par un début d'acceptation du processus par les pays sceptiques. Fin octobre, la résolution A/RES/64/48 est votée par la première Commission de l'Assemblée générale. Elle s'intitule "Traité sur le Commerce des Armes".

        Les travaux de la première session du Comité préparatoire de la Conférence sur le Traité sur le Commerce des Armes se tiennent à New York, les 12 au 26 juillet 2010. De nombreux points restent à expliciter et à clarifier, mais les discussion permettent une avancée significative pour l'adoption d'un TCA.

Les discussions de la deuxième (28 février au 4 mars 2011) et de la troisième session (11 au 15 juillet 2011) du Comité préparatoire portent sur les dispositions du traité : champ d'application, critères régissant les transferts ainsi que la coopération internationale, mise en oeuvre et dispositions finales dans le cadre d'un traité sur le commerce des armes.

       A la sixième séance de la Conférence sur les armes légères, en juillet 2012, alors que des délais ont été impartis pour la finaliser du texte du traité (27 juillet), le pessimisme est de mise. L'absence de consensus pour aboutir semble patent. 

La Fédération de Russie regrette alors qu'à l'issue de ses différentes sessions, le Comité préparatoire ne soit pas en mesure de s'acquitter complètement de son mandat en fournissant à la Conférence des recommandations : "Au lieu de recommandations, les États Membres ont un document de travail dont le principal problème est qu'il reprend l'ensemble des divergences". La Conférence, qui a commencé son débat général avec deux jours de retard, négocie, depuis le 6 juillet, un "document de discussion" qui réunit la somme des avis sur ce que doit être le traité. Il parle de la portée du traité qui devrait, selon de nombreuses délégations, couvrir tous les types d'armes classiques, y compris les armes légères et de petit calibre (ALPC) mais pas, comme insiste le représentant de l'Italie, les armes de sport et la chasse. S'agissant des critères d'interdiction, le "document de discussion", dans son état actuel, ne parle que "des violations potentielles du droit international" et des "conséquences potentielles des exportations" des armes classiques, définies comme les armes qui n'ont pas une capacité de destruction massive, contrairement aux armes nucléaires, biologiques ou chimiques. Ces armes constituent le type d'armement le plus courant sur le globe et de nombreux pays, comme l'Irlande et l'Allemagne plaident pour des normes très élevées en matière de transfert, d'exportation, de réexportation et de transit qui, selon "le document de discussion", doivent être interdits s'ils risquent de violer le droit international humanitaire, les droits de l'homme et le développement socioéconomique. Des divergences fortes sur les conceptions des droits de l'homme, précisément, se font jour, par exemple par l'intervention du représentant de la République arabe syrienne. Les différentes interventions permettent de constater que de fortes préventions existent pour certains pays, sur les différentes contraintes d'un traité, qui pourraient menacer le droit pour les États d'acquérir des armes et du coup le droit d'assurer leur légitime défense. 

      Le texte du projet de traité présenté, le 26 juillet 2012, devrait être, selon la France, être considéré "comme la base de négociation dont les acquis devront être préservés". Les États-Unis ont exigé sur ce texte un regain de temps, position officielle, qui se révèle finalement plus constructive que celles de nombreux pays qui ont tenté d'y faire obstruction depuis le début des trois dernières semaines des négociations. 

Ce texte, salué par exemple par Amnesty International, fournit une base solide pour le contrôle des armes, notamment sur le plan des normes communes. Il instaure par exemple un plancher pour les armes couvertes par le traité et non un plafond.

   Pour l'Oxfam, qui rassemble un certain nombre d'ONG en campagne pour un Traité exhaustif, un groupe de pays "sceptiques" (l'Iran, la Corée du Nord, Cuba, le Venezuela, l'Égypte et l'Algérie) a systématiquement tenté de ralentir - voire de torpiller - la négociation à coup de questions procédurières. Alors que la totalité des discussions devaient se dérouler dans la transparence, dans les faits, les ONG ont été exclues de nombreuses sessions de travail, notamment dans la dernière semaine cruciale. Des États "clés" (du fait de leur influence et/ou de leur position dominante sur le marché des armes) comme la Chine, la Russie et les États-Unis, pas ou peu favorables à un traité exhaustif et contraignant, ont concentré leurs efforts diplomatiques sur des négociations de couloir, dans le plus grand secret. Mais ces quatre semaines ont vu aussi un groupe de plus en plus large d'État favorable à un traité ambitieux se renforcer. Initialement composé des pays scandinaves, des Caraïbes, de quelques pays d'Amérique centrale ainsi que de l'Afrique de l'Ouest, ce groupe a été rejoint par l'ensemble de l'Union Européenne et la grande majorité de l'Afrique subsaharienne. Des États qui ont affirmé vouloir finaliser aussi vite que possible les négociations sur le TCA.

      Aucun consensus sur un Traité sur le commerce des armes (TCA) ne se dégage après plusieurs mois de négociations sur un texte qui vise à réglementer au niveau international les transferts d'armes entre États. 

      Une conférence d'évaluation du Programme d'action en vue de prévenir, combattre et éliminer le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects est toutefois prévue du 27 août au 7 décembre 2012. A l'occasion de la tenue de cette Conférence, Jihan SENORIA, pour le Groupe de Recherche et d'Information sur la Paix et la Sécurité (GRIP) fait le point. 

Le Programme d'action (PoA) reste, après l'échec de la Conférence, un processus pertinent et essentiel. Il demeure le seul outil international de lutte contre le commerce des armes légères et de petit calibre (ALPC), et ce depuis 2001. Sans doute parce que des négociateurs ont fait preuve de manoeuvres dilatoires efficaces, il se trouve oblige de répondre à la question d'une antinomie ou d'une complémentarité entre ce Programme et un Traité.

 Le Programme d'action sur les ALPC est politiquement contraignant tandis que le Traité ne serait que potentiellement juridiquement contraignant. Son objectif est de lutter uniquement contre le commerce des armes légères et de petit calibre alors que le traité réglementerait l'ensemble du commerce international d'armement. Il ne concerne que ces Armes légères et de Petit calibre alors que le Traité concernerait aussi 7 autres catégories d'armements conventionnels (tous les gros matériels) et couvrirait également pour les ALPC, les munitions et les pièces détachées et composants. Alors que dans les activités couvertes par le Programme figurent les Transferts internationaux stricto-sensu (exportations, importations, transit, réexpédition), le courtage, le marquage, la gestion des stocks... le Traité reprendrait toutes ces activités de tous les armements, y compris les transbordements. 

C'est au niveau du Mécanisme de suivi que le Programme d'action peut renforcer le contrôle du commerce des ALPC. Jusqu'à présent, le cycle de suivi du PoA s'est développé sur la base de réunions ad hoc et de décisions à court terme. Aussi la conférence d'évaluation doit instituer un mécanisme de suivi clair pour 2012-2018 :

- En identifiant le rôle, le mandat et des objectifs de chaque réunion. Au vu du succès de la réunion des experts gouvernementaux de mai 2011, il serait utile de réfléchir à un équilibre entre des réunions à portée plus générale, réunissant un plus grand nombre d'États, et des réunions "techniques" permettant le partage d'expérience et l'identification des défis sur un aspect spécifique du PoA et de l'ITI ;

- En définissant des questions de fond qui seront discutées lors du prochain cycle de suivi et en mettant en place un calendrier de travail clair pour les 6 prochaines années afin de prévenir l'apparition d'une certaine "lassitude liée aux réunions". A cet égard, il est important de garantir une cohérence et une complémentarité entre les différentes réunions ;

- En clarifiant et en renforçant les liens entre le PoA et d'autres processus onusiens et régionaux afin d'améliorer la coordination et la complémentarité des efforts et éviter les doublons ;

- En réfléchissant à utiliser le format des réunions d'experts gouvernementaux pour discuter de l'introduction dans le PoA d'enjeux plus problématiques comme les munitions ou d'autres sujets souvent relégués dans les "questions diverses" dans les documents finaux des récentes BMS. Un niveau poussé et technique de discussions sur des sujets sensibles, voire "tabous", pourrait permettre, d'une part, de mettre en lumière et de comprendre les sensibilités de chacun et, d'autre part, de travailler de manière pragmatique et progressive vers l'inclusion de ces questions dans le cadre général du PoA. 

Après avoir énoncé ces propositions, le spécialiste du GRIP estime que le bilan des activités du PoA semble être en bonne voie. 

    Pour Aymeric ELLUIN, "(...) les points d'achoppement les plus forts se sont cristallisés sur le coeur du traité. Sur la question des critères d'évaluation que les États devront prendre en compte lors de leur décision d'autoriser ou non le transfert, le traité vient opposer frontalement principaux États producteurs/exportateurs et grands importateurs d'armes. Ces derniers craignent d'être limités dans leurs achats d'armes et de voir remises en cause leur souveraineté et leur indépendance politique. Ils s'opposent ainsi à la règle proposée d'une interdiction de tout transfert, dès lors qu'il existe un risque substantiel de violations graves des droits de l'homme et du DIH (Droit International Humanitaire). Ces critères d'évaluation sont selon eux subjectifs et dès lors renferment un risque de politisation à des fins de sécurité ou géostratégiques. Face à ce mur de contestation, le CICR, notamment a rappelé que les violations graves du DIH n'ont rien de subjectif. Ici on peut noter l'évolution inattendue de la position de la Chine qui est revenue sur son opposition formelle à toute intégration dans le traités de critères contraignants sur les droits de l'Homme et le DIH, certes en la conditionnant à une référence au respect du principe de non-ingérence. Les États-Unis sont, eux, restés fidèles à leur position : ils ne sauraient accepter une interdiction absolue de transférer des armes en dépit de l'existence d'un risque substantiel de violations graves des droits de l'Homme et du DIH, invoquant des motifs de sécurité nationale. La discussion a été particulièrement mouvementée également, lorsqu'il s'est agi du champ d'application du traité, c'est-à-dire du type d'armes qu'il devrait couvrir. Le débat a essentiellement porté sur l'inclusion ou non des munitions et des ALPC. Fer de lance du refus de toute inclusions des munitions : les États-Unis. Mais comme l'ont rappelé la majorité des États, un traité sur les armes qui n'inclurait pas les munitions n'aurait pas de sens. (...) Cette dernière catégorie (ALPC) a fait l'objet d'une attention particulière par certains États comme l'Italie et par le lobby pro-armes américain incarné par la National Rifle Association - ennemi juré du traité - qui ont exprimé une opposition farouche à la prise en compte des armes à feu civiles. A l'inverse, d'autres pays, comme le Mexique, ont insisté fortement pour qu'elles soient visées par le traité. Des discussions importantes ont aussi eu lieu concernant un TCA couvrant les sept catégories du Registre des armes classiques des Nations Unies, certains réclamant une approche extensive de ce dernier dans le cadre du traité, car il laisse de nombreux types d'armes de côté (il date des années 1990). Quant aux technologies, elles ont été évacuées face à l'opposition de pays comme l'Inde, craignant une remise en cause de leur capacité à développer leur industrie de défense nationale. Il fut enfin très peu question des équipements de maintien de l'ordre. Pour faire chorus à ces interminables tentatives d'affaiblissement du traité, 74 pays ont, à la fin de la troisième semaine, fait une déclaration conjointe plaidant pour l'inclusion de critères d'évaluation contraignants et un champ d'application extensif. (...)" 

Aymeric ELLUIN, Traité sur le commerce des armes : un processus toujours en devenir, dans Diplomatie n°58, septembre-Octobre 2012. www.oxfamfrance.org. www.diplomatie.gouv.fr. www.un.org. Jihan SENIORA, note d'analyse sur la Conférence d'évaluation d'action sur les armes légères, 17 Août 2012.

ARMUS

Relu le 19 janvier 2021 (actualisation à réaliser)