LE CONFLIT

          Ces articles fixent les conditions de fonctionnement du Conseil et de l'Assemblée des deux organisations internationales.

  SDN

    Article 3, alinéa 2
          2 - Elle (L'Assemblée) se réunit à des époques fixées et à tout moment si les circonstances le demandent au siège de la société ou en tout autre lieu qui pourra être désigné.

    Article 4, alinéa 3
          3 - Le Conseil se réunit quand les circonstances le demandent, et au moins une fois par an, au siège de la société ou en tel autre lieu qui pourra être désigné.


  ONU

    Article 20
        L'Assemblée Générale tient une session annuelle régulière et lorsque les circonstances l'exigent, des sessions extraordinaires. Celles-ci sont convoquées par le Secrétaire Général sur la demande du Conseil de Sécurité ou de la majorité des membres des Nations Unies.

   Article 22
         L'Assemblée Générale peut créer les organes subsidiaires qu'elle juge nécessaires à l'exercice de ses fonctions.

  Article 28
        1 - le Conseil de Sécurité est organisé de manière à pouvoir exercer ses fonctions en permanence. A cet effet, chaque membre du Conseil de Sécurité doit avoir en tout temps un représentant au siège de l'Organisation.
        2 - Le Conseil de Sécurité tient des réunions périodiques auxquelles chacun de ses membres peut, s'il le désire, se faire représenter par un membre de son gouvernement ou par quelque autre représentant spécialement désigné.
       3 - Le Conseil de Sécurité peut tenir des réunions à tous endroits autre que le Siège de l'Organisation qu'il juge les plus propres à faciliter sa tâche.

 Article 29
       Le Conseil de Sécurité peut créer les organes subsidiaires qu'il juge nécessaire à l'exercice de ses fonctions.

   André LEWIN, docteur en droit et ancien ambassadeur de France, fait remarquer que contrairement au Conseil de Sécurité de l'ONU, l'Assemblée Générale, pourtant l'organe le plus représentatif, "n'a pas été institué par la Charte comme un organe permanent". Les 42 sessions ordinaires tenues de 1946 à 1990 ont siégé en 3 609 séances et ont adopté 6 370 résolutions, sans compter les décisions et les élections. Un décompte effectué par le même auteur pour l'édition 2005 fait état de 57 sessions ordinaires tenues depuis 1946, qui ont permis d'adopter 10 507 résolutions, sans compter les décisions et les élections.

Chacune de ces séances amène à New York des milliers de délégués ; des chefs de gouvernements et d'institutions religieuses s'y expriment et ce foisonnement contraste tout-à-fait avec l'activité de l'Assemblée de la SDN, où les délégués se dépêchaient pour vaquer à d'autres occupations. L'allongement de la durée des débats, dont les implications financières sont suivies très longuement par la commission compétente, témoigne de l'intérêt des délégués quant aux travaux des Nations Unies.
     Les sessions extraordinaires ont examiné les conflits ou les situations ou les problèmes les plus importants : question de Palestine, question de Tunisie, situation financière de l'ONU, situation au Sud-Ouest africain, Matières premières et développement, Financement de la Force intérimaire des Nations Unies au Liban, Nouvel ordre économique international...

     Des sessions extraordinaires d'urgence se sont tenues à propos du Canal de Suez, de la situation en Hongrie, au Liban, au Congo, en Afghanistan, ou pour la question de la Namibie. Elles furent instaurées au moment du conflit de Corée, par la résolution 377 (V), également connue sous le nom de résolution Acheson, votée par l'Assemblée le 3 novembre 1950.

"Utilisée 5 fois en onze ans, (cette) résolution fut ensuite oubliée pendant treize années, mais fut après 1980 utilisée quatre fois en deux ans, mais sur des problèmes qui, à l'exception de l'Afghanistan, ne présentaient pas un caractère de nouveauté, ni d'urgence exceptionnelle ; elle fut ensuite oubliée de nouveau pendant quinze ans, avant d'être utilisée de nouveau en 1997 (pour une 10ème session extraordinaire d'urgence qui s'est réunie neuf fois en 5 ans, sous 5 présidents différents). Il s'agissait en effet d'en appeler avec éclat à la communauté internationale en utilisant une procédure moins employée. Convoquée 6 fois, à la demande du Conseil, 4 fois à celle d'États membres, les 10 sessions extraordinaires d'urgence n'ont jamais réellement empiété, par leurs votes, sur les attributions fondamentales du Conseil de sécurité, et n'ont jamais adopté de résolutions impliquant l'emploi de la force, à la seule exception de la première d'entre elles, qui créa la première force d'urgence des Nations Unies (FUNU)."

Malgré les controverses, l'Assemblée Générale déploie une activité à propos de pratiquement tous les problèmes cruciaux de la planète.

   De même, analyse Jacqueline DUTHEIL de la ROCHERE, professeur à l'Université de Droit, d'Economie et de Sciences Sociales de Paris, l'Assemblée Générale a créé de nombreux organes subsidiaires, dans presque tous les domaines.
 Des organes subsidiaires assument des responsabilités dans les domaines financier, budgétaire et administratif, le plus souvent de manière permanente. D'autres se sont vus confier des missions proprement politiques, soit sous forme d'enquête ou d'étude, soit sous forme directement opérationnelle : établissement d'un gouvernement en Libye, surveillance des élections en Corée ou dans un territoire sous tutelle, administration provisoire du territoire de l'Iran occidental. Nombre d'entre eux ont ou ont eu un rôle de médiation (Palestine, Union sud-africaine..)
 Parmi les organes subsidiaires les plus importants figurent les organes d'exécution, appelés parfois agences opérationnelles, créés dans les domaines de l'assistance et du développement, et elle fonctionnent fréquemment sur le terrain. Parmi elles, on peut citer le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), le fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population, la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement (CNUCED), le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI), le programme alimentaire mondial (PAM)...
  Certains organes ont été chargés de missions d'étude d'un caractère général ou particulier, d'autres correspondent à des missions permanentes de l'Assemblée Générale. Certains autres organes subsidiaires se sont vu reconnaître des compétences d'ordre judiciaire (Tribunaux des Nations Unies en Libye ou en Érythrée...).
   L'existence de ces organes subsidiaires, pour certaines d'entre eux, sont l'objet d'une concurrence de compétences entre le Conseil de Sécurité et l'Assemblée Générale, mais surtout de protestations de certaines États, pas toujours suivis d'ailleurs dans leur démarche, qui estiment qu'ils empiètent sur leur souveraineté ou la souveraineté d'États placés dans leur influence. Une forte limitation du pouvoir de ces organes, notamment pour ceux qui s'occupent d'un conflit direct entre deux États, provient du fait que leur activité dépend du libre consentement des États dans lesquels se déploient leur activité. Ainsi le problème s'est posé de manière aigue à propos de la FUNU, Force d'Urgence des Nations Unies de 1956, dans l'affaire de Suez.

     
     Jacques LEPRETTE, ancien représentant de la France (de 1976 à 1981) au Conseil de Sécurité, indique que "l'idée d'organiser le Conseil de Sécurité de telle sorte qu'il puisse exercer ses fonctions en permanence est nouvelle par rapport à la pratique de la Société des Nations. Rien de semblable n'existait à Genève. Le Conseil se réunissait "périodiquement", (suivant d'ailleurs l'article 4, paragraphe 3 du Pacte)". Les Secrétaires Généraux Trygve LIE et Dag HAMMARSKJOLD  proposèrent que les Ministres des Affaires étrangères des membres représentés y siègent.
   Mais finalement, en raison de la situation internationale, cette idée n'a pas eu de réalisation. L'ambassadeur donne trois raisons à ce fait : 

- pendant les années de l'après-guerre, les Ministres des Affaires étrangères des principales puissances se réunirent fréquemment pour traiter des problèmes mondiaux ;
 - par la suite, l'irritante question de la représentation de la Chine rendit sans espoir l'éventualité de réunions de ce type ;

 - enfin dans les années 1970 et 1980, le climat, aux Nations Unies, ne se prêtait guère à de telles concertations.
   "Mais depuis lors, l'esprit des relations internationales a changé. Les Soviétiques, au comité spécial de la Charte se font les avocats de cette formule. Le 13 janvier 1987, le Secrétaire général, M. Perez de CUELLAR, invite le Conseil de Sécurité à se réunir au niveau des ministres des affaires étrangères pour tenter de dénouer l'affaire Irak-Iran. Cette initiative aboutit le 20 juillet 1987 à l'adoption (...) de la résolution 598".

      Dans l'édition de 2005, Régis CHEMAIN, Maitre de conférences à l'Université de Paris X-Nanterre, indique que, malgré les textes (article 28.2 et article 4 du règlement intérieur) qui font obligation de tenir des sessions régulières périodiques, "force est de constater que celui-ci ne s'est pour ainsi dire jamais conformé à cette règle." Finalement, les grandes puissances, dont l'URSS, ont "accepté de privilégier des discussions au sein de l'Assemblée Générale". Par ailleurs, les principales puissances membres du Conseil de sécurité ont développé d'autres formes plus ou mois institutionnelles de réunions au sommet sur pratiquement toutes les questions d'importance mondiale.

     Emmanuel DECAUX, professeur à l'université du Maine, indique que le Conseil de Sécurité a mis en place un certain nombre d'organes subsidiaires : des comités pléniers (Comité d'État-Major, dont on sait qu'il n'a jamais été très actif, Comité d'expert chargé du règlement intérieur, Comité de l'admission de nouveaux membres, Commission très éphémère des armements de type classique, dissoute en 1952 ou Comité "concernant la question de l'Afrique du Sud" de 1977) et des comités restreints nombreux mais éphémères chargés surtout d'aplanir les difficultés diplomatiques entre membres du Conseil.
 Des organes hors du siège de l'ONU furent créés pour toutes sortes de questions, mais Emmanuel DECAUX attire surtout l'attention sur les missions confiées à des organes extérieurs, où le Conseil de Sécurité nomme un représentant pour l'Inde ou la Palestine. Et en fait, une confusion s'installe, sans doute parce que cela arrange le Conseil de Sécurité, entre la diplomatie personnelle du Secrétaire Général et ces organes subsidiaires du Conseil de Sécurité. Au-delà des résolutions de création qui accordent beaucoup de latitude d'action à ces organes, dans les limites de la Charte bien entendu, il apparaît qu'une collaboration étroite entre l'organe et le secrétariat général  donne à ce dernier une grande capacité d'initiative, pour réagir rapidement à toute évolution d'une situation. Ainsi, il en est des "forces de maintien de la paix".

    Dans l'édition de 2005, le lecteur peut trouver, écrit par le même auteur, des informations sur les différents comités créés par le Conseil de sécurité : énormément de comités ad hoc se forment et la pratique récente de réunions officieuses rend impossible une comparaison historique se fondant uniquement sur des données extérieures et ce n'est qu'à l'occasion de la "diversification fonctionnelle des organes subsidiaires", depuis le tournant des années 1990, que l'on peut tenter de distinguer les organes "selon le caractère interne ou extérieur au Conseil de sécurité."

 De manière empirique, et sans que l'on puisse en tirer une classification tranchée, "deux pôles logiques semblent néanmoins se dégager, avec des organes internes, dans le fil droit des fonctions diplomatiques du Conseil de sécurité, et des organes externes, chargés de fonctions opérationnelles, certaines placés sous un contrôle étroit, d'autres dotés d'une indépendance statutaire."

Comme organes internes, parmi les comités techniques, on peut trouver, à côté du Comité d'État-Major (d'importance très théorique), trois comités permanents créés en 1946 : un Comité d'experts chargé d'examiner le Règlement intérieur, un Comité de l'admission des nouveaux membres, et une Commission des armements de type classique qui présenta un programme laissé lettre morte.

Toujours comme organes internes, des comités opérationnels furent créés, issus de la pratique des sanctions. Ainsi, pour la pédiode d'après la guerre froide, on peut noter le Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 661 (1990) concernant la situation entre l'Irak et le Koweit, ou le Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 918 (1994) concernant le Rwanda.

Comme organes extérieurs, encore plus divers que les autres, on peut citer les organes dotés de compétences propres, ayant la charge de la cinquantaine d'opérations de maintien de la paix instituées depuis 1948. "A côté de ces opérations correspondant désormais à un modèle bien déterminé avec des composantes militaires et civiles correspondant à la typologie classique du peace-keeping", du "peace-making" et du "peace-building", le Conseil de sécurité a eu recours à des instruments de plus en plus différenciés depuis le tournant des années quatre-vingt-dix, à la suite notamment de l'agression irakienne contre le Koweit." 

Dans la même catégorie, autre outil original mis en place à la suite de la guerre du Golfe : le conseil d'administration de la Commission d'indemnisation des Nations Unies, chargée de traiter les réclamations et de verser les indemnisations pour les pertes et dommages résultant directement de l'invasion et de l'occupation du Koweit en 1990-1991.

De même, ont pris une grande importance deux Tribunaux ad hoc mis en place par le Conseil de sécurité : le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (résolution 827 (1993)) et le Tribunal pénal international pour le Rwanda (résolution 955 (1994)).

     Emmanuel DECAUX conclue : "On le voit, le Conseil de sécurité peut tout faire sur la base de l'article 29. Il peut créer des "groupes d'experts", des "groupes d'étude et instance de surveillance", des comités de sanctions, des missions sur le terrain et des opérations de maintien de la paix, des commissions d'indemnisation et des juridictions pénales. Le caractère "ad hoc" de ces différentes activités entrainera un caractère éphémère de certaines expériences. Il est sans doute possible que la création de la Cour pénale internationale prenne le relais des tribunaux pénaux, tout comme des agences spécialisées, le relais des commissions d'inspection. Dans certaines cas cependant un enjeu de pouvoir est évident, comme avec le développement du comité contre le terrorisme qui est l'embryon d'une nouvelle structure, placée sous le contrôlé strict du Conseil de sécurité. Ainsi, par un jeu de poupées russes, d'organes subsidiaires en groupes d'experts, le Conseil de sécurité tend à créer dans sa mouvance des organes dotés de moyens puissants, déplaçant ainsi le centre de gravité de l'organisation elle-même."

 

Commentaire article par article de La Charte des Nations unies, Économica, éditions de 1991 et de 2005.

 

Relu le 1er novembre 2012