LE CONFLIT

     Kofi Atta ANNAN (né en 1938), septième secrétaire général de l'organisation internationale, commence à travailler pour l'Organisation mondiale de la santé à partir de 1962, puis après plusieurs postes successifs à l'ONU, il devient sous-secrétaire général de Boutres BOUTROS-GHALI en 1993. Gestionnaire de formation, cet originaire du Ghana est notamment sous-secrétaire général à la planification des programmes au budget et à la comptabilité, puis contrôleur de 1990 à 1992. En 1990, après l'invasion du Koweit par l'Irak, il reçoit du secrétaire général la mission spéciale d'organiser le rapatriement de l'Irak de plus de 900 fonctionnaires internationaux et ressortissants des pays occidentaux.

    Elu secrétaire général pour un premier mandat en janvier 1997, il a le plein soutien des Etats membres. Il tente dès le début de son mandat d'agir, dans la foulée de son prédécesseur, pour un renouveau de l'ONU. Dès son discours d'investiture du 17 décembre 1996, il annonce que son mandat a pour objectif d'"assainir les Nations Unies, les rendre plus présentes et plus efficaces, plus sensibles aux souhaits et aux besoins de ses membres et plus réalistes dans leurs buts et engagements". Il ne reprend pas les trois agendas de son prédécesseur, mais entend poursuivre son oeuvre de réformes internes. Mais ses objectifs sont contrecarrés à la longue notamment par les Etats-Unis, qui ne sont pas près d'entrer réellement dans un multilatéralisme. Vers la fin de son second mandat, l'hostilité de la seule superpuissance est évident, avec toujours la ferme intention de ne pas contribuer à l'organisation si celle-ci ne se plie pas aux impératifs de ses stratégies...

    Malgré les oppositions, et avec malgré tout avec le soutien d'une grande majorité à l'Assemblée générale, qui est rappelons-le, le lieu d'un véritable pouvoir face au conseil de sécurité, surtout si celui-ci est paralysé sur une question ou une autre, par le veto d'un membre permanent; le secrétaire général, durant ses deux mandats, mène des actions importantes et amène des innovations.

Il contribue à la création de la Commission pour la consolidation de la paix (Peacebuilding Commission, créée en 2005) et du Conseil des droits de l'homme en 2006. Ce dernier remplace l'ancienne Commission sur les droits de l'homme, discréditée à cause de la politisation de ses sessions et de la partialité de son travail. Divers Etats, peu scrupuleux à vrai dire à propos des droits fondamentaux, cherchaient à s'y faire élire pour se soustraire aux critiques sur le non-respect des droits de l'homme.

Il soutient également la mise en place de la Cour pénale internationale (CPI), juridiction universelle permanente chargée de juger les personnes accusées de génocide, de crime contre l'humanité, de crime d'agression et de crime de guerre. La CPI est créée en 1998 et commence ses travaux en 2002, malgré la réticence des Etats-Unis. 

Il met en place des groupes d'experts informels comprenant des représentants de gouvernements, d'ONG et de personnalités pour faire mûrir des idées.

En 1998, alors que les Etats-Unis veulent bombarder l'Irak qui refuse de laisser les inspecteurs de l'AIEI visiter certains sites, Kofi ANNAN se rend en personne à Bagdad, et amène, grâce à sa médiation, Saddam HUSSEIN à consentir à ce que les inspections reprennent.

Les Etats-Unis, sous la présidence de CLINTON, restent réservés à l'égard de l'ONU après l'arrivée de Kofi ANNAN : tout en commençant à payer une partie de sa dette à l'Organisation, l'administration Clinton négocie ardemment une réduction de la part américaine du budget total de l'ONU, ce qui affaibli l'organisation internationale. 

En avril 2000, le secrétaire général publie un Rapport sur le millénaire intitulé Nous les peuples : le rôle des Nations Unies au XXIème siècle, écho entre autres au Nous le peuple de la Constitution des Etats-Unis. S'en inspirent la Déclaration du millénaire et les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Ce rapport appelle les chefs d'Etat et de gouvernement à faire de la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités la priorité du début du nouveau millénaire. Réélu par acclamation par l'Assemblée générale pour un second mandat en juin 2001, il reçoit dans la foulée, quelques mois plus tard, en décembre, le prix Nobel de paix.

En 2003, il cherche par tous les moyens à éviter la guerre en Irak, exhortant les Etats-Unis et le Royaume-Uni à ne pas envahir l'Irak sans le soutien de l'ONU. Il déclare illégale en septembre 2004 la guerre des Etats-Unis en Irak. Ses prises de position, qui seront avalisées par les événements et les révélations sur les mensonges (sur l'existence d'armes bactériologiques en Irak) par la suite lui valent l'estime de nombreux pays, et même de nombreux citoyens des Etats-Unis. 

Lors du sommet mondial organisé par l'ONU en 2005, Kofi ANNAN fait reconnaitre le principe de la "responsabilité de protéger" (R2P) aux chefs d'Etats et de gouvernement.

   Tout au long de ses deux mandats, Kofi ANNAN oeuvre pour la diplomatie préventive, rédigeant trois rapport sur cette question (2001, 2003 et 2006). Sans doute a-t-il plus en tête la nécessité de construire cette diplomatie, plus que la réforme qu'il juge pourtant nécessaire, du Conseil de sécurité. Cette question est irrésolue, vue les différentes luttes internes d'influence à l'ONU entre les prétendants, les conservateurs et les nombreux pays observateurs qui s'y impliquent... Soutien de cette diplomatie préventive, une force de réaction rapide placée en permanence à la disposition du Conseil de sécurité, proposée déjà dans les années 1990 par certains Etats comme le Canada et les Pays-Bas est remise sur le chantier. Mais cette idée est "torpillée non seulement par les grandes puissances, mais aussi par un grand nombre de petits et moyens pays qui la considérèrent comme le cheval de Troie d'un dangereux droit d'ingérence" (Victor-Yves GHEBALI, L'ONU face à la mondialisation : le problème du passage du multi latéralisée au système-monde, dans Relations internationale, 2005/4, n°124). La Déclaration finale du sommet de 2005, laisse ouvert le débat, appelant à "la constitution d'une force de police permanente", mais sans prendre de décision concrète.

  Dans le fil droit de l'idéologie libérale qui tend à vouloir à tout prix externaliser les fonctions non régaliennes (et en partie régaliennes, d'ailleurs aussi...) des Etats, Kofi ANNAN propose aux Etats membres en 2006, dans un rapport à l'Assemblée Générale, une vaste réforme de l'administration de l'ONU. Il présente une série de mesures prévoyant notamment l'externalisation de certains services, qu'ils soient sous-traités à des entreprises privées. Dans son rapport Investir dans l'ONU pour lui donner les moyens de sa vocation mondiale, il affirme l'inadaptation des structures administratives actuelles aux défis qu'elle doit relever. Il propose une réforme de grande ampleur du fonctionnement de l'ONU, s'inspirant du courant du new public management, qui préconise d'appliquer à la fonction publique les méthodes managériales du secteur privé. Observant que les procédures budgétaires et financières des Nations Unies manquent de flexibilité et de transparence, et soucieux de les améliorer, il développe l'idée de "bonne gestion", de "bonne gouvernance", estimant que les Nations Unies devraient en cela largement s'inspirer des principes et méthodes de l'économie privée. Mais cette tendance, comme l'écrit si justement Chloé MAUREL, "sur une pente dangereuse, l'ONU n'étant pas une entreprise privée cherchant à être "rentable" mais un service public international. Elle consiste à recevoir de plus en plus d'argent du secteur privé, et à externaliser (donc à privatiser) une part croissante de son activité. L'ONU serait ainsi en passe de "se vendre au monde des affaires"(voir Gilles GRIN, Les crises financières des Nations Unies, dans Relations internationale, 2006/4, n°128), ce qui est préoccupant."

   Ce qui sans doute va influencer l'activité future de l'ONU, est la mise sur pied de panels de haut niveau de spécialistes sur une question ou sur une autre, spécialistes issus suivant leurs compétences des Etats ou des sociétés civiles. C'est ainsi qu'en 2006, un groupe de quinze espères internationaux, originaires quasiment à parité de pays du Nord et du Sud, co-présidé par les premiers ministres du Pakistan, du Mozambique et de la Norvège, réfléchissent aux problèmes de l'ONU et à la manière de réformer cette institution. Ils soulignent l'"incohérence opérationnelle" des Nations Unies, les chevauchements entre structures - générateurs entre autres de conflits de compétences - les doublons sur le terrain. Le panel retient l'idée de l'établissement d'un Conseil pour le développement durable. Il suggère aussi la nomination de l'administrateur du Programme des Nations Unies pour le développement comme coordinateur pour le développement des Nations unies ; l'idée étant d'en faire un alter ego du président de la Banque mondiale et de diminuer l'impression de dispersion des activités des Nations Unies.

Le panel avance aussi l'hypothèse d'une réforme partielle du financement des agences, fonds et programmes des Nations unies, avec la mise en place d'un fonds central (le millenium Development Goals funding messianisme). Les débats sont intenses sur cette question du financement : les états-Unis plaident avec vigueur pour le maintien du caractère volontaire du financement du système onusien (et donc la préservation pour les pays donateurs d'une "ONU à la carte"). La dichotomie entre contributions volontaires (données volontairement par des Etats, sur fonds extra-budgétaires, pour des actions que ces Etats eux-mêmes décident, ou ne décident pas, de financer) et contributions obligatoires (constituant le budget régulier de l'ONU, contributions qui sont réparties entre les Etats en fonction de leur richesse, et qui financent le programme officiel de l'ONU, voté par tous les Etats membres) amènent à un fossé de plus en plus grand, les contributions extra-budgétaires représentant aujourd'hui plus du double du montant du budget régulier. Cela pose problème car ce sont ainsi de plus en plus les états donateurs de contributions extra-budgétaires qui ont le pouvoir de décision sur les actions de l'ONU. Cela confère à certains membres de l'ONU le statut pratiquement de membres "supérieurs" aux autres, avec la possibilité d'instrumentaliser pour leur stratégie propre toute l'organisation.

Par ailleurs, le panel propose aussi la constitution d'un forum mondial des "chefs" (Global Leaders Forum), dont le fonctionnement s'inspirerait du G7. Cela traduit la volonté de donner plus de pouvoir de décision, de leadership à l'ONU, en resserrant toutefois le nombre d'acteurs chargés de prendre des décisions.

Sans doute heureusement, mais ce ne sera pas certainement la seule proposition de ce genre, la plupart des recommandations contenues dans son rapport en 2006 sont restées lettre morte...

     Dans un entretien accordé en 2005 à Romuald SCIORA, Kofi ANNAN répond d'abord sur l'évolution de la fonction de secrétaire général : "Quand j'ai été élu, on s'intéressait surtout à la dimension politique de la fonction du secrétaire général, à son rôle de médiation et de bons offices. Il restait cependant des domaines où l'Organisation souffrait d'un réel déficit de communication ; je pense notamment à l'action déployée pour le développement économique, pour la lutte contre les maladies et, plus généralement, à nos relations avec le public. Le chef de l'ONU doit donc renforcer la confiance de l'opinion publique dans l'Organisation. (...)". Il estime que "dans un monde en profonde mutation, l'ONU devait nécessairement d'adapter pour pouvoir apporter des réponses efficaces aux problèmes de la planète. Il m'est apparu nécessaire non seulement de modifier nos structures, mais aussi de revoir nos objectifs afin de renforcer la cohérence du système onusien. Je crois que nous avons aussi amélioré l'interaction entre le siège central de New York, les cinq missions économiques régionales et les nombreux programmes et fonds mis en place par l'ONU. J'a également voulu mettre en avant la vocation des Nations unies de servir les intérêts des peuples. Nous ne devions pas être une bureaucratie installée dans notre Palais de verre. Il nous fallait aller au-devant des gens pour mieux percevoir leurs besoins et pour qu'ils saisissent, à leur tour, ce donc nous étions capables. Cela a engendré un travail en partenariat, non seulement avec les gouvernements, mais aussi avec la société civile, les organisations non gouvernementales, le secteur privé, les universités, les fondations, etc. Nous animons aujourd'hui un réseau très dense en vue d'atteindre un objectif commun."

Parmi les plus grands succès de l'ONU depuis son élection, il cite "les Objectifs du millénaire pour le développement, adoptés en 2000 et remarquablement accueillis par tous les gouvernements, les institutions internationales et les ONG. C'est à ma connaissance la première fois que nous définissons un tel cadre commun pour enrayer la pauvreté." Et parmi les échecs les plus importants, il cite "l'Irak, bien sûr... J'avais pourtant gardé l'espoir que les Nations unies pouvaient éviter la guerre en contrôlant la crise de façon pacifique. Hélas, cela n'a pas été le cas et de profondes divisions entre les Etats sont apparues. Elles se résorbent lentement, mais l'épisode irakien a incontestablement rompu l'harmonie qui prévalait auparavant entre les Etats membres. L'autre échec est représenté par l'incapacité d'intervenir dans des situations désespérées. Après la tragédie au Rwanda on a dit "plus jamais ça". Pourtant, l'histoire se répète aujourd'hui au Darfour, où nous avons tant tardé à agir."

Sur l'épidémie du SIDA, où il est beaucoup intervenu, il dit que "la pandémie du sida est l'une des crises les plus importantes qui menace l'humanité, ou du moins notre génération. Les pays développés offrent des traitements à la plupart des malades. Or, en Afrique, ce virus paralyse l'action des gouvernements, emportant les enseignants, les infirmiers, les fonctionnaires, les agriculteurs et laissant derrière lui des millions d'orphelins. Sans une politique ambitieuse pour stopper cette épidémie, nous allons au-devant de problèmes très graves, non seulement en Afrique, où elle cause le plus de dommages, mais aussi en Asie et en Europe de l'Est. Il est urgent d'établir un fonds mondial contre le sida, la malaria et la tuberculose pour venir en aide aux victimes et développer les politiques de prévention. Il faut promouvoir l'utilisation des préservatifs, intensifier les campagnes de vaccination et s'assurer que les femmes enceintes reçoivent les médicaments qui leur sont nécessaires. Des êtres innocents viennent au monde avec ce fardeau du sida alors que nous pourrions l'éviter."

Au reproche - d'ailleurs un peu paradoxal - d'une partie de l'opinion publique d'inféodation de l'ONU aux Etats-Unis, et d'un autre qu'elle ne prend en compte que les intérêts des pays en développement, également paradoxal d'ailleurs, Kofi ANNAN répond que "du fait de leur poids politique, les Etats-Unis jouent un rôle très important au sein des Nations Unies, mais ils ne sont qu'un pays sur 190. Ils doivent souvent aller plaider leur cause auprès des autres nations ; cela est particulièrement vérifié dans l'affaire irakienne, où Washington n'a pas réussi à convaincre certains des autres membres du Conseil de sécurité de soutenir la guerre en Irak. Quant à la perception selon laquelle l'ONU servirait avant tout les intérêts des pays du tiers-monde, il faut rappeler que grand ou petit, riche ou pauvre, chaque Etat dispose d'une voix, à la différence de ce qui se passe à la Banque mondiale et au FMI, où les pays votent selon leur pourcentage de contribution. Les Etats-Unis, qui contribuent à hauteur de 22% du budget de l'ONU environ, ont un vote égal aux pays qui contribuent à 0,1% de ce même budget. Il peut arriver que des groupes de pays s'allient pour faire barrage aux Etats-Unis, mais, d'une façon générale, je crois pouvoir affirmer que les Etats membres parviennent à travailler ensemble en bonne intelligence. Certes, les négociations sont souvent longues.(...)" Pour lui, le secrétaire général doit agir dans un cadre où "chacun a pris conscience que nous habitons un village global et que le monde n'a jamais été aussi interconnecté, au vu également des menaces planétaires, comme le terrorisme. Face à de tels défis, les Nations unies sont un gage d'efficacité, car elles peuvent mettre en réseau tous les gouvernements du monde pour qu'ils s'attellent ensemble à ces problèmes communs. Il s'agit de questions qu'aucun pays, quelle que soit sa puissance, ne peut affronter seul."

    Philippe MOREAU-DEFARGES décrit l'activité de Kofi ANNAN comme secrétaire général de l'ONU : "En 1997, (il) hérite d'une ONU en désarroi, en plein reflux. Aucune des grandes opérations, lancées à grand fracas dans la première moitié des années 1990, n'a été un plein succès. En Somalie, l'affaire s'est terminée en 1995 par un repli discret et piteux. En ex-Yougoslavie, à la suite des accords de Dayton (décembre 1995) sur la Bosnie-Herzégovine, et devant l'insistance des Etats-Unis qui éprouvent une méfiance viscérale vis-à-vis de l'ONU, celle-ci doit laisser la place à l'Alliance Atlantique. Par ailleurs, l'organisation vit dans la hantise permanente de la faillite, nombre d'Etats du Tiers Monde et, surtout, les Etats-Unis, dont la contribution représente un quart du budget de l'ONU, accumulant des retards de paiement.

La démarche de Kofi Annan est guidée par deux priorités. La première vise à rétablir un lien de confiance - ou au moins de moindre méfiance - avec les Etats-Unis. Dans cette perspective, le secrétaire général soumet l'ONU aux contraintes de la gestion privée : suppression de couches bureaucratiques, mesure stricte des coûts, notamment des actions extérieures... De plus, il se montre attentif à ne pas prendre d'initiative qui froisse l'ombrageuse Amérique.

La deuxième priorité de Kofi Annan est plus ambitieuse : il s'agit, par touches discrètes, de restaurer l'image de l'ONU, de marquer qu'elle n'est pas seulement un instrument au service des grandes puissances mais qu'elle est porteuse d'un ordre mondial plus juste, garantissant la dignité des hommes. En 1999, au lendemain de la guerre menée par l'OTAN contre la Yougoslavie, c'est à l'ONU qu'est confiée l'administration du Kosovo, réaffirmant la mission centrale de l'organisation mondiale dans la construction de la paix. En Afrique, le continent abandonné, et, plus précisément, face à l'atroce guerre civile de Sierra Leone, Kofi Annan essaie d'amener le Conseil de sécurité à être moins indifférent, plus responsable. Il se fait le porte-parole d'une transformation de la souveraineté de l'Etat : selon lui, celle-ci n'a pas pour objet de laisser l'Etat libre de faire ce qu'il veut chez lui, au nom de la sacro-sainte non-ingérence dans les affaires intérieures ; l'Etat est désormais comptable de sa souveraineté tant devant sa propre population que devant la communauté internationale.

Kofi Annan apparait comme un Africain, un homme du Tiers Monde qui, avec doigté, a bousculé la rhétorique établie. En outre, il est parvenu à un règlement du très difficile dossier de la contribution budgétaire des Etats-Unis. Ce secrétaire général, dit de transition, se révèle être un de ces sages qui, sans trop de vacarme, rendent le monde moins dangereux, moins violent. C'est sans doute la raison pour laquelle il est réélu à l'unanimité par le Conseil de sécurité dès juin 2001, alors que son mandat ne venait à échéance qu'en décembre et qu'il reçoit le prix Nobel de la paix, avec l'ONU, la même année. Après les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, Kofi Annan fait de la sécurité mondiale et de la lutte contre le terrorisme deux de ses priorités. En 2003, il critique la décision des Etats-Unis de déclarer la guerre à l'Irak sans l'approbation du Conseil de sécurité, marquant ainsi le début d'une période de relations tendues avec la Maison-Blanche. Quelques mois plus tard, il crée un groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement afin d'étudier la réponse apportées par l'ONU à diverses questions planétaires. Nombre des recommandations formulées par ce groupe seront intégrées dans le grand projet de réforme que Kofi Annan présente à l'Assemble générale en 2005. Certaines de ces mesures seront adoptées par la suite, d'autres, comme la proposition d'élargir le Conseil de sécurité de 15 à 24 membres, seront abandonnées. En 2005, le secrétaire général se trouve au centre d'une controverse à la suite d'une enquête sur le programme "pétrole contre nourriture" autorisant l'Irak à vendre, sous contrôle de l'ONU, une quantité limitée de pétrole afin d'importer de la nourriture, des médicaments et d'autres produits de première nécessité. Un rapport révèle en effet que le programme est entaché de corruption et que le fils du secrétaire général travaille dans une société suisse qui vient d'obtenir l'un des contrats liés au programme. Bien que Kofi Annan soit lavé de tout soupçon, il est critiqué pour son incapacité à superviser efficacement le programme. A la fin de son mandat, en 2006, il est remplacé par le Sud-Coréen Ban Ki-moon."

Après son mandat à l'ONU, Kofi Annan continue de travailler pour les mêmes objectifs : président de l'Alliance pour une révolution verte en Afrique, acteur dans la résolution de la crise qui éclate au Kenya après les élections présidentielles et législatives contestées du 27 décembre 2007, envoyé spécial conjoint de l'ONU et de la Ligue arabe pour tenter de mettre fin à la crise syrienne (il en démissionne six mois plus tard, n'ayant pu imposer son plan de médiation)...

Entretien de Romuald SCIORA avec Kofi ANANA, dans L'ONU dans le nouveau désordre mondial, Les éditions de l'atelier/Les éditions ouvrières, 2015. Chloé MAUREL, Une brève histoire de l'ONU au fil de ses dirigeants, éditions du croquant, 2017. Philippe MOREAU-DEFARGES, Kofi Annan, dans Encyclopedia Universalis.

PAXUS

Complète le 5 Août 2017.