Les articles 11, 12, 13, 14, 15 et 16 de la Société des Nations d'une part et les articles 33, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 et 50 des Chapitres VI et VII de l'Organisation des Nations Unies portent sur leurs mécanismes d'action, qui révèlent sans doute plus que les intentions affichées dans les premiers articles des deux organisations, le degré de volonté d'agir sur la scène internationale.
SDN
Article 11
1 - Il est expressément déclaré que toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des Membre de la Société, intéresse la Société toute entière et que celle)ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des nations. En pareil cas, le Secrétaire général convoque immédiatement le Conseil, à la demande de tout Membre de la Société.
2 - Il est en outre, déclaré que tout Membre de la Société a le droit, à titre amical, d'appeler l'attention de l'Assemblée ou du Conseil sur toute circonstance de nature à affecter les relations internationales et qui menace par suite de troubler la paix ou la bonne entente entre les nations, dont la paix dépend.
Article 12
1 - Tous les membres de la Société conviennent que, s'il s'élève entre eux un différend susceptible d'entraîner une rupture, ils le soumettront soit à la procédure de l'arbitrage, soit à l'examen du Conseil. En aucun cas, ils ne doivent recourir à la guerre avant l'expiration d'un délai de trois mois après la sentence des arbitres ou le rapport du Conseil.
2 - Dans tous les cas prévus par cet article, la sentence des arbitres doit être rendue dans un délai raisonnable et le rapport du Conseil doit être établi dans les six mois à dater du jour où il aura été saisi du différend.
Article 13
Les Membres de la Société conviennent que s'il s'élève entre eux un différend susceptible, à leur avis, d'une solution arbitrale et si ce différend ne peut se régler de façon satisfaisante par la voie diplomatique, la question sera soumise intégralement à l'arbitrage.
Parmi ceux qui sont généralement susceptibles de solution arbitrale, on déclare tels les différends relatifs à l'interprétation d'un traité, à tout point de droit international, à la réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la rupture d'un engagement international ou à l'étendue ou à la nature de la réparation due pour telle rupture.
La Cour d'arbitrage à laquelle la cause est soumise est la Cour désignée par les Parties ou prévue dans leurs conventions antérieures.
Les Membres de la Société s'engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues et à ne pas recourir à la guerre contre tout Membre de la Société qui s'y conformera. Faute d'exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures qui doivent en assurer l'effet.
Article 14
Le Conseil est chargé de préparer un projet de Cour permanente de justice internationale et de le soumettre aux Membres de la Société. Cette Cour connaîtra de tous les différends d'un caractère international que les Parties lui soumettront. Elle donnera aussi des avis consultatifs sur tout différend ou tout point, dont la saisira l'Assemblée.
Article 15
1 - S'il s'élève entre les membres de la Société un différend susceptible d'entraîner une rupture et si ce différend n'est pas soumis à l'arbitrage prévu à l'article 13, les membres de la Société conviennent de le porter devant le Conseil. A cet effet, il suffit que l'un d'eux avise de ce différend le Secrétaire général, qui prend toutes dispositions en vue d'une enquête et d'un examen complets.
2 - Dans le plus bref délai, les Parties doivent lui communiquer l'exposé de leur cause avec tous faits pertinents et pièces justificatives. Le Conseil peut en ordonner la publication immédiate.
3 - Le Conseil s'efforce d'assurer le règlement du différend. S'il y réussit, il publie dans la mesure qu'il juge utile un exposé relatant les faits, les explications qu'ils comportent et les termes de ce règlement.
4 - Si le différend n'a pu se régler, le Conseil rédige et publie un rapport voté soit à l'unanimité, soit à la majorité des voix, pour faire connaître les circonstances du différend et les solutions qu'il recommande comme les plus équitables et les mieux appropriées en l'espèce.
5 - Tout Membre de la Société représenté au Conseil peut également publier un exposé des faits du différend et ses propres conclusions.
6 - Si le rapport du Conseil est accepté à l'unanimité, le vote des représentants des Parties ne comptant pas dans le calcul de cette unanimité, les Membres de la Société s'engagent à ne pas recourir à la guerre contre aucune Partie qui se conforme aux conclusions du rapport.
7 - Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter son rapport par tous ses Membres autres que les représentants de toute Partie au différend, les Membres de la société se réservent le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaires pour le maintien du droit et de la justice.
8 - Si l'une des Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander de solution.
9 - Le Conseil peut, dans tous les cas prévus au présent article porter le différend devant l'Assemblée. L'Assemblée devra de même être saisie du différend à la requête de l'une des Parties, cette requête devrait être présentée dans les quatorze jours à dater du moment où le différend est porté devant le Conseil.
10 - Dans toute affaire soumise à l'Assemblée, les dispositions du présent article et de l'article 12 relatives à l'action et aux pouvoirs du Conseil s'appliquant également à l'action et aux pouvoirs de l'Assemblée. Il est entendu qu'un rapport fait à l'Assemblée avec l'approbation des représentants des Membres de la Société représentés au Conseil et d'une majorité des autres membres de la Société à l'exclusion dans chaque cas, des représentants des Parties, a le même effet qu'un rapport du Conseil adopté à l'unanimité de ses Membres autres que les Représentants des Parties.
Article 16
1 - Si un Membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 ou 15, il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre les autres Membres de la Société. Ceux-ci s'engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l'Etat en rupture de Pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles, entre les nationaux de cet Etat et ceux de tout autre Etat, Membre ou non de la Société.
2 - En ce cas, le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les Membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société.
3 - Les Membres de la Société conviennent, en outre, de se prêter l'un à l'autre un mutuel appui dans l'application des mesures économiques et financières à prendre en vertu du présent article pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients qui peuvent en résulter. Ils se prêtent également un mutuel appui pour résister à toute mesure spéciale dirigée contre l'un d'eux par l'Etat en rupture de Pacte. Ils prennent les dispositions nécessaires pour faciliter le passage à travers leur territoire des forces de tout Membre de la Société qui participe à une action commune pour faire respecter les engagements de la Société;
4 - Peut être exclu de la Société tout Membre qui s'est rendu coupable de la violation d'un des engagements résultant du Pacte. l'exclusion est prononcée par le vote de tous les autres Membres de la Société représentés au Conseil.
ONU
Chapitre VI - Règlement pacifique des différends
Article 33
1 - Les Parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer la paix et la sécurité internationale doivent en rechercher la solution, avant tout, par voie de négociation, d'enquête, de médiation, de conciliation, d'arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux ou par d'autres moyens de leur choix.
2 - Le Conseil de Sécurité, s'il le juge nécessaire, invite les parties à régler leur différend par de tels moyens.
Article 34
Le conseil de Sécurité peut enquêter sur tout différend ou toute situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend, afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Article 35
1 - Tout Membre de l'Organisation peut attirer l'attention du Conseil de Sécurité ou de l'Assemblée Générale sur un différend ou une situation visée dans l'article 34.
2 - Un Etat qui n'est pas Membre de l'Organisation peut attirer l'attention du Conseil de Sécurité ou de l'Assemblée Générale sur tout différend auquel il est partie, pourvu qu'il accepte préalablement, aux fins de ce différend, les obligations de règlement pacifique prévues dans la présente Charte.
3 - Les actes de l'Assemblée générale relativement aux affaires portées à son attention en vertu du présent article sont soumis aux dispositions des article 11 et 12.
Article 36
1 - Le Conseil de Sécurité peut à tout moment de l'évolution d'un différend de la nature mentionnée à l'article 33 ou d'une situation analogue, recommander les procédures ou méthodes d'ajustement appropriées.
2 - Le Conseil de Sécurité devra prendre en considération toutes procédures déjà adoptées par les parties pour le règlement de ce différend.
3 - En faisant des recommandations prévues au présent article, le Conseil de Sécurité doit aussi tenir compte du fait que d'une manière générale, les différends d'ordre juridique devraient être soumis par les parties à la Cour internationale de Justice, conformément aux dispositions du statut de la Cour.
Article 37
1 - Si les parties à un différend de la nature mentionnée à l'article 33 ne réussissent pas à régler par les moyens indiqués audit article, elles le soumettent au Conseil de Sécurité.
2 - Si le Conseil de Sécurité estime que la prolongation du différend semble, en fait menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales, il décide s'il doit agir en application de l'article 36 ou recommander les termes de règlement qu'il juge appropriés.
Chapitre VII - Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression
Article 39
Le Conseil de Sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou décide quelle mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir la paix et la sécurité internationales.
Article 40
Afin d'empêcher la situation de s'aggraver, le Conseil de Sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l'article 39, peut inviter les partie intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables. Ces mesures provisoires ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées. En cas de non-exécution de ces mesures provisoires, le Conseil de Sécurité tient dûment compte de cette défaillance.
Article 41
Le Conseil de Sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi des forces armées doivent être prises pour donner effet à ses décisions et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.
Article 42
Si le Conseil estime que les mesures prévues à l'article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre au moyen des forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de membres des Nations Unies.
Article 43
1 - Tous les membres des Nations Unies, afin de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales, s'engagent à mettre à la disposition du Conseil de Sécurité, conformément à un accord spécial ou à des accords spéciaux, les forces armées, l'assistance et les facilités, y compris le droit de passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales.
2 - L'accord ou les accords susvisés fixeront les effectifs et la nature de ces forces, leur degré de préparation et les emplacement général, ainsi que la nature des facilités et de l'assistance à fournir.
3 - L'accord ou les accords seront négociés, aussitôt que possible, sur l'initiative du Conseil de Sécurité. Ils seront conclus entre le Conseil de Sécurité et des membres de l'Organisation ou entre le Conseil de Sécurité et les groupes de membres de l'Organisation, et devront être ratifiés par les Etats signataires selon leurs règles constitutionnelles respectives.
Article 44
Lorsque le Conseil de Sécurité a décidé de recourir à la force, il doit, avant d'inviter un membre non représenté au Conseil à fournir des forces armées en exécution des obligations contractées en vertu de l'article 43, convier ledit membre si celui-ci le désire à participer aux décisions du Conseil de Sécurité touchant à l'emploi de contingents des forces armées de ce membre.
Article 45
Afin de permettre à l'Organisation de prendre d'urgence des mesures d'ordre militaire, des membres des Nations Unies maintiendront des contingents nationaux de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l'exécution combinée d'une action coercitive internationale. Dans les limites prévues par l'accord spécial ou les accords spéciaux mentionnés à l'article 43, le conseil de Sécurité, avec l'aide du Comité d'Etat-Major, fixe l'importance et le degré de préparation de ces contingents et établit des plans prévoyant leur action combinée.
Article 46
Les plans pour l'emploi de la force armée sont établit par le Conseil de Sécurité avec l'aide du Comite d'Etat-Major.
Article 47
1 - Il est établi un Comité d'Etat-Major chargé de conseiller et d'assister le Conseil de Sécurité pour tout ce qui concerne les moyens d'ordre militaire nécessaires au Conseil pour maintenir la paix et la sécurité internationales, l'emploi et le commandement des forces mises à disposition, la réglementation des armements et le désarmement éventuel.
2 - Le comité d'Etat-Major se compose des chefs d'Etat-Major des membres permanents du Conseil de Sécurité ou de leurs représentants. Il convie tout Membre des Nations Unies qui n'est pas représenté d'une façon permanente à s'associer à lui, lorsque la participation de ce Membre à ses travaux lui est nécessaire pour la bonne exécution de sa tâche.
3 - Le Comité d'Etat-Major est responsable sous l'autorité du Conseil de Sécurité, de la direction stratégique de toutes forces armées mises à la disposition du Conseil. Les questions relatives au commandement ces forces seront réglées ultérieurement.
4 - Des sous-comités régionaux du Comité d'Etat-Major peuvent être établis par lui avec l'autorisation du Conseil de Sécurité et après consultation des organismes régionaux appropriés.
Article 48
1 - Les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du Conseil de Sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales sont prises par tous les membres des Nations Unies ou certains d'entre eux, selon l'appréciation du Conseil.
2 - Ces décisions sont exécutés par les membres des Nations Unies directement et grâce à leur action dans les organismes internationaux appropriés dont ils font partie.
Article 49
Les Membres des Nations Unies s'associent pour se prêter mutuellement assistance dans l'exécution des mesures arrêtées par le Conseil de Sécurité.
Article 50
Si un Etat est l'objet de mesures préventives ou coercitives prises par le Conseil de Sécurité, tout autre Etat, qu'il soit ou non Membre des Nations Unies, s'il se trouve en présence de difficultés économiques particulières dues à l'exécution desdites mesures a le droit de consulter le Conseil de Sécurité au sujet de la solution de ces difficultés.
Paul BARANDON insiste surtout sur l'intervention préventive de la SDN, c'est-à-dire en fait surtout l'activation des dispositions de l'article 11, avant même les articles précités. Il fait état de nombreuses interventions sur des incidents de frontières, sous forme de "mesures en vue d'éclaircir les faits" (différend de la frontière albanaise de 1921, incident de frontière gréco-bulgare de 1925...).
Des mesures de conciliation quant au fond du litige furent prises dans le différend polono-lithuanien de 1920-1922. En vertu des articles 11 et 15 du Pacte, de semblables mesures concernèrent l'Albanie d'une part et la Grèce et la Yougoslavie d'autre part, toujours à cause d'un différend de frontières résolu sur la base d'un avis consultatif émis par la Cour de La Haye à la demande du Conseil.
Grand cas fut fait de l'incident gréco-bulgare de 1925 qui exigea des "mesures provisoires concernant la sécurité", après des échanges de coups de feu.
Les procédures suivies suivant l'article 15 dans l'affaire de Mandchourie en 1932 font l'objet de longs développements (le livre est écrit en 1933) voulant montrer que la SDN peut agir dans le sens de la conciliation, malgré un certain nombre de difficultés juridiques.
Emile GIRAUD, dans un bilan de l'expérience de la SDN indique trois périodes dans la vie de l'organisation internationale. De 1919 à 1939, il distingue trois périodes : la première (1919-1925) dite d'enracinement, la deuxième (1925-1931) dite de la floraison et la troisième (1931-1939) dite du dessèchement.
Dans la première période, la SDN traite de conflits nombreux mais secondaires : "la Société des Nations devait assumer un certain nombre de tâches qui lui avaient été confiées par les Traités de paix et plusieurs traités qui y firent suite (Territoire de la Sarre, Ville libre de Dantzig, Protection des minorités), ce qui, dès la création de la Société, fournit un élément à son activité. Par ailleurs, un assez grand nombre de différends internationaux furent portés devant la Société des Nations, la plupart étaient en rapport avec les changements apportés par la Grande Guerre et relatifs à des questions de frontières. Ils furent le plus souvent traités selon la procédure de l'article 11, article souple, peu formaliste. On peut dire que sauf dans un cas (Différend de Vilna), l'intervention de la Société des Nations aboutit directement ou indirectement à un succès. L'article 15 fut aussi utilisé, mais dans une bien moindre mesure. Plusieurs fois, il fut simplement invoqué ou reçut seulement un commencement d'exécution : Différend du Tacna-Arica (Bolivie, Chili, Pérou, 1920), Différend de Corfou (Grèce-Italie, 1923). Dans deux cas, la procédure de l'article 15 se déroula jusqu'à son terme : Différend de Vilna (Lithuanie-Pologne, 1921-1923), Différend de Mossoul (Turquie, Royaume Uni, 1924).
Dans la deuxième période, "la Société des Nations devient un centre de la politique internationale. A partir de 1925, les ministres des affaires étrangères des grandes puissances assistent régulièrement aux réunions du Conseil. La Société des Nations devient représentative d'un esprit et d'une méthode. Son esprit est la conciliation qui permet des accords comportant des concessions mutuelles. La méthode "inductive" qui vise non à créer d'un coup un ordre nouveau au moyen de mesures de portée universelle, mais à éliminer progressivement les causes de tension internationale. Les accords de Locarno, d'octobre 1925, appliquent cette méthode. Par ces accords, les rapports franco-allemands sont normalisés. Dans le "Pacte rhénan", la France et l'Allemagne s'engagent à respecter leur frontière commune. La Grande-Bretagne et l'Italie donnent leur garantie. Le contrôle de ces engagements est confié au Conseil de la Société des Nations. D'autres conventions conclues le même jour prévoient la conciliation, le règlement judiciaire et l'arbitrage. En suite de ces accords, l'Allemagne entre dans la Société des Nations (septembre 1926).
Le nombre des différends internationaux portés devant la Société des Nations fut sensiblement moindre que pendant la période précédente, mais cette diminution est due à d'autres causes qu'à un affaiblissement de la confiance dans la Société des Nations et les méthodes internationales. Il faut mentionner le règlement par la Conseil, en 1925, du conflit de Demir Kapou entre la Grèce et la Bulgarie. Ce conflit qui avait donné lieu à un commencement d'hostilités fut arrêté par une intervention rapide du Conseil, qui ultérieurement élucida et régla la question des responsabilités."
Dans la troisième période, trois séries de faits marquent l'activité de la SDN :
"- Les interventions de la Société des Nations dans des conflits importants aboutissent à des échecs. Conflit sino-japonais (Mandchourie), 1931-1933 : on n'arrive pas à arrêter les hostilités et à empêcher la conquête de la Mandchourie par le Japon. Conflit bolivo-paraguayen (Chaco), 1932-1935 : la guerre se termine par l'épuisement des parties qui acceptent la médiation des Etats limitrophes. Répudiation par l'Allemagne du Traité de Versailles (1935) ; l'intervention de la Société des Nations n'a point de résultats pratiques. Conflit italo-éthiopien (1935-1936) : on ne parvient ni à empêcher le déclenchement des hostilités (article 11 et 15) ni à les arrêter au moyens de sanctions (article 16). Violation du traité de Locarno (mars 1936). Le Conseil constate la violence commise, mais aucune résultat pratique ne s'ensuit. Dans le conflit espagnol (1936-1939), l'intervention de la Société des Nations a un caractère accessoire et peu efficace. Durant la guerre sino-japonaise (1937), l'intervention de la Société des Nations a des effets très limités.
Durant cette période de déclin la Société des Nations ne compte pas, il est vrai, que des échecs. Plusieurs questions sont réglées par son entremise (conflit de Letecia, 1932), requête du gouvernement yougoslave à la suite de l'attentat de Marseille (1934), plébiscite de la Sarre (1935)....
- Un certain nombre d'Etats dont trois Grandes puissances (Japon, Allemagne, Italie) quittent la Société des Nations.
- L'intervention de la Société des Nations en 1938 et 1939 n'est plus demandée."
Dès le début, et plusieurs articles de la SDN y font référence, par la menace de publications des rapports, les diplomates comptent énormément sur l'opinion publique traumatisé par la Première Guerre Mondiale pour appuyer son action. Une seule fois, l'article 16 a été requis et constamment les membres ont été réticents à activer même l'article 15. Par ailleurs, beaucoup, dans l'explication de l'échec de la SDN avance l'explication mécaniste de l'agencement compliqué des articles. Le facteur juridique formel fait que si l'action n'est pas très vite lancée dès le début du différend, l'activité s'enlise vite dans les difficultés juridique, tenant à une défectuosité des textes. Mais cette explication est secondaire par rapport à l'insuffisance de l'esprit international, et surtout l'absence d'uniformité, surtout à partir des années 1930, des préoccupations culturelles et des tendances politiques (démocraties et dictatures) des diplomates.
Le gros ouvrage de référence La Charte des Nations Unies, sous la direction de Jean-Pierre COT et Alain PELLET constitue une mine d'informations sur la destination et l'usage de ses différents articles.
Ainsi, pour l'article 33, Jean-Pierre QUENEUDEC, professeur à l'Université de Paris 1, explique que "les dispositions du Chapitre VI de la Charte développent les conséquences qui s'attachent, dans l'ordre institutionnel de l'Organisation, aux principes fondamentaux proclamés dans l'article 2 en matière de règlement pacifique des différends internationaux et de non-recours à la menace ou à l'emploi de la force dans les relations internationales.
Consacrés au règlement pacifique des différends, ces dispositions représentent le "procédé de pacification" par excelle de la société internationale contemporaine, d'autant que la Charte en a fait un élément important du système de maintien de la paix. Malgré les changements intervenus dans le monde depuis son adoption (le texte date de 1991), ce schéma arrêté en 1945 demeure incontestablement le seul possible, de l'avis unanime des Membres de l'organisation. La liaison étroite établie par la Charte entre le principe du règlement pacifique des différends et le principe du non-recours à la force a ainsi été réaffirmée en 1970 par la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies. Elle a été de nouveau soulignée dans la Déclaration de Manille sur le règlement pacifique des différends internationaux, approuvée par l'Assemblée Générale en 1982 (...)".
L'article 33 est un "article-charnière entre les prescriptions normatives qui doivent guider la conduite des Etats et les règles institutionnelles qui fixent les modalités des organes des Nations Unies pour le règlement pacifique des différends." Réellement, tout litige, quel que soit sa gravité, peut être examiné, à l'initiative d'un Membre ou du Conseil de Sécurité lui-même selon l'alinéa 1. La disposition de l'alinéa 2, conçue pour un usage exceptionnel, n'a guère été utilisée par le Conseil de Sécurité, et "force est de reconnaître que le Conseil de Sécurité se fonde rarement de manière expresse (dans une sorte de prétention à tout gérer) sur l'article 33, paragraphe 2, lorsqu'il est appelé à examiner un différend dont la prolongation menace le maintien de la paix", et c'est l'objet de la Déclaration de Manille de raffermir le rôle du Conseil de Sécurité.
Pour l'article 34, Tabrizi BEN SALAH, professeur à l'Université de Bretagne Occidentale, indique qu'il confère bien "d'une manière l'on ne peut plus claire un rôle primordial, sinon exclusif, au Conseil de Sécurité." Le pouvoir d'enquête est extrêmement étendu, et cette enquête, sur la nature de laquelle les premières polémiques ont eu lien dans l'enceinte des Nations Unies, peut "conduire inéluctablement à la qualification de la situation ou du différend", et du coup entraîner l'activation des dispositions prévues au Chapitre VII". Mais la pratique montre une certaine pesanteur : "Dès le départ, l'opposition entre membres permanents, principalement les Etats-Unis et l'URSS, était manifeste. Le Conseil de Sécurité n'a pu créer de ce fait que deux organes d'enquête en mentionnant explicitement qu'ils étaient basés sur l'article 34 (dans l'affaire de la frontière grecque et dans le conflit indo-pakistanais). Cependant, il est très courant que l'article 34 soit invoqué à l'appui d'une saisine du Conseil de Sécurité ou introduit dans les projets de résolution soumis à son examen."
Dans l'évolution des relations entre le Conseil de Sécurité et l'Assemblée Générale, de plus en plus cette dernière a développé des compétences en matière d'enquête, et ceci dès l'examen de la question tchécoslovaque. Cela permettait d'enlever un certain caractère de gravité à son emploi par le Conseil de Sécurité lui-même.
Sofiène BOUIFFROR, chercheur au CEDIN de Paris X Nanterre, établit dans l'édition de 2005 une sorte de bilan de l'usage de l'article 34 : "Yougoslavie, Rwanda, Timor oriental, Soudan... Le Conseil de Sécurité des Nations Unies est à l'origine de très nombreuses enquêtes. L'article 34 de la Charte reste à cet égard la seule disposition qui prévoit explicitement un pouvoir d'enquête au profit de l'une des institutions de l'Organisation. Force est pourtant de constater que le pouvoir d'enquête, exercé sur cette base, a été rarement utilisé par le Conseil de Sécurité. L'article 34 n'est plus la clé de voûte du système de sécurité collective imaginée par les rédacteurs de la Charte. Les mesures susceptibles d'être prises par le Conseil en matière d'enquête relèvent en effet davantage d'un pouvoir général implicite ou "impliqué" reconnu de longue date par la jurisprudence internationale. Les travaux préparatoires et la présence de l'article 34 au sein du Chapitre VI laissent donc entrevoir deux systèmes parallèles d'enquête. L'article 34 fait partie intégrante d'un mécanisme général de règlement des différends fondé sur les effets dissuasifs de l'enquête menée par le Conseil. Il apparaît ainsi comme une base de compétence du Conseil de Sécurité. Les enquêtes mises en oeuvre sur la base de l'article 34 se distinguent des investigations fondées sur le pouvoir implicite reconnu au Conseil de Sécurité. Bien que très nombreuses au cours de ces dernières années, ces enquêtes ne doivent cependant pas occulter la volonté du Conseil de progressivement se concentrer sur l'usage du Chapitre VII, laissant l'exercice du pouvoir d'investigation au profit d'autres organismes. Ecartant systématiquement l'utilisation de l'article 34, le Conseil préfère en effet aujourd'hui appuyer les initiatives déjà lancées par l'Organisation et ainsi recueillir les informations nécessaires à son action par des moyens plus informels."
La possibilité offerte par le seul article de la Charte de saisine du Conseil de Sécurité ou de l'Assemblée Générale par n'importe quel Etat fait l'objet d'un long développement de Riad DAOUDI, professeur de Droit international public à la Faculté de Droit de Damas. Dans la procédure de saisine, l'Etat en question fait souvent référence à tel ou tel article de la Charte, pour qualifier d'ores et déjà le différend ou la situation : "cette qualification ne lie point le Conseil de Sécurité ou l'Assemblée Générale.
"En s'adressant au Conseil ou à l'Assemblée, l'Etat prend en considération le fait que l'action demandée ne doit pas se heurter au vote négatif d'un membre permanent du Conseil et qu'il faut réunir la majorité des deux tiers des présents et votants au sein de l'Assemblée. C'est donc en fonction de la composition de ces deux organes et des conditions de vote qu'il détermine son choix."
La lecture attentive du paragraphe 3 de l'article 35 montre une double limite aux pouvoirs de l'Assemblée générale saisie par un Etat : la limitation prévue à l'article 11 et celle prévue à l'article 12. "La doctrine a considéré que le terme "action" ne vise que les mesures coercitives du Chapitre VII. Dans la pratique, les pouvoirs de l'Assemblée générale ont été considérablement élargis. En traitant des questions concernant la Palestine, la Corée, la Rhodésie, l'Afrique du Sud et le Moyen-Orient, elle a fait des recommandations contenant des actions qui relèvent tant du Chapitre VI que du Chapitre VII."
L'article 36, écrit Brigitte STERN, professeur à l'Université de Nanterre, s'il s'inscrit dans le Chapitre VI, n'est pas sans liens avec le Chapitre VII (cas de rupture de la paix). Examinant les circonstances de l'intervention du Conseil de Sécurité, elle indique que si l'Assemblée de la SDN n'a pratiquement pas utilisé l'article 19 du Pacte où elle pouvait contraindre les parties à examiner les situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde, le Conseil de Sécurité de l'ONU, lui, n'a pas hésité à intervenir dans certaines "situations", en particulier les situations coloniales. Lorsqu'il l'a fait (Maroc, 1953 ; colonies portugaises, 1963 et 1965), le Conseil de Sécurité est resté très flou sur la qualification de différend ou de situation, et son action a souvent consisté à inviter les parties à des négociations directes, en offrant les services d'un médiateur. Par ailleurs, pour les conflits qualifiés de juridique, c'est à la Cour de Justice Internationale que les parties doivent obligatoirement s'adresser.
Djmachid MOMTAZ, professeur à l'Université de Téhéran, confirme dans l'édition de 2005, que "la politique du Conseil de Sécurité révèle que cet organe ne s'est guère soucié de cette distinction entre situation et différend, termes qu'il a d'ailleurs parfois considérés comme synonymes. On en veut pour preuve la résolution 479 du 28 septembre 1980, adoptée suite à l'invasion de l'Iran par l'Irak. En effet, le préambule de cette résolution se réfère à la "situation" existant entre ces deux Etats, alors que, dans sa partie opérative, le Conseil de sécurité leur demande de régler leur "différend" par des moyens pacifiques."
Longtemps, explique t-il par ailleurs, le Conseil de sécurité s'est adressé aux seuls membres de l'ONU (excepté la recommandation du 9 avril 1947 suite à l'incident du détroit de Corfou), mais récemment, depuis le début des années 1980, c'est à "toutes les parties impliquées" qu'il s'adresse. Ainsi la résolution 1113 du 12 juin 1997, adoptée lors du conflit du Tajikistan et la résolution 1016, adoptée au cours du conflit bosniaque (21 septembre 1995). Cette dernière s'adresse à toutes les parties et "autres intéressées", faisant appel aux entités étatiques, mais aussi aux personnes physiques capables d'influencer l'issue du conflit par la mise en oeuvre de ses recommandations.
Enfin, le Conseil de sécurité a des réticences à recommander la saisine de la Cour Internationale de Justice, malgré la suggestion de divers Etats de le faire, comme suite à l'invasion du Koweit par l'Irak. Djimachid MOMTAZ invoque la prudence du Conseil de sécurité qui doit s'assurer des réelles compétences (reconnues par les parties en cause) de la Cour à propos du conflit qu'il traite. Mais ces raisons techniques, qui mettent en balance l'autorité du Conseil de Sécurité pesèrent de peu de poids, selon nous, dans le contexte où les Etats-Unis se voyait bien en gendarme du monde. Il est vrai par ailleurs, qu'une fois que la Cour Internationale de Justice, dont la compétence a été reconnue au préalable, a pris sa décision, il est difficile aux Etats en cause de s'y opposer, et à la diplomatie ordinaire de s'en accommoder.
Dans le Chapitre VI, l'article 37, s'articule aux articles 36 et 38, dans la graduation d'intensité des pouvoirs d'action du Conseil de Sécurité, indique Marie-Françoise LABOUZ, Maître de conférences à l'Université de Paris X. Cette possibilité de statuer sur le fond de la nature d'un différend est en fait utilisée avec réticence par lui, toujours prudent dans un contexte de politique des blocs, d'autant que dans tous les conflits majeurs, les grandes puissances membres permanents du Conseil de Sécurité sont parties prenantes, parfois très directement. "Ainsi dans l'affaire de Corée et nonobstant d'autres considérations politiques, il est clair que la détermination des parties au différend divise tous les protagonistes depuis 1953. La question a rebondi en 1975, lorsque s'est de nouveau confirmée l'absence de négociations sur la question des accords subrogatoires à l'armistice de Pan Mun Jon. Le vote de deux résolutions "contradictoires" à l'Assemblée Générale en est l'illustration (...)"
L'obscurité de la distinction entre différend et situation, entretenue par les parties et par le Conseil de Sécurité lui-même, la difficulté de déterminer le passage d'une action consensuelle à une action coercitive, joints aux jeux diplomatiques entre les deux Grands, l'Union Soviétique et les Etats-Unis d'Amérique entraînent une désuétude de l'article 37. Cette désuétude est compensée par l'activité du Secrétaire Général, officieusement approuvée par le Conseil de Sécurité, comme le montre les affaires de Greenpeace, de l'Afghanistan et du Sahara Occidental dans les années 1980.
Dans l'édition de 2005, la même auteure complète son analyse. Elle estime que, malgré les changements de la situation internationale, les Etats-Unis et l'Union Soviétique, lorsqu'elle existait encore, "répugnent toujours quelle que soit la gravité de leur différend et nonobstant l'article 24 de la Charte, à confier au Conseil de Sécurité régi par l'unanimité des cinq membres permanents, le soin de formuler les termes d'un règlement au fond." Pour des raisons stratégiques, ces grandes puissances préfèrent configurer eux-mêmes ce règlement, s'affranchissant des règles de l'ONU. Elles le font néanmoins sous les auspices de l'Organisation, par l'intermédiation de l'activité du Secrétaire Général. C'est ce qu'il s'est passé dans l'affaire de l'Afghanistan, comme dans le cas du conflit entre l'Iran et l'Irak.
"Depuis les années quatre-ving dix, la situation internationale s'est profondément modifiée mais elle obère toujours l'usage de l'article 37 par le Conseil de Sécurité. La multiplication et la gravité des conflits armés dont les causes anciennes sont aussi bien intérieures qu'extérieures, leur nature non exclusivement inter étatique, tout comme l'apparition d'un terrorisme planétaire ont exclu l'usage de cette forme de médiation du Conseil de Sécurité, du moins dans les termes de l'article 37. A l'opposé, l'emploi du Chapitre VII est devenu systématique, parfois couplé au Chapitre VI, pris dans son ensemble, implicitement ou non ; souvent au "Chapitre 6 bis", dans un amalgame contre-productif comme en Bosnie-Herzégovine."
Malgré les tentatives, impulsées notamment par le Secrétariat Général de la réactivation du Chapitre VI (travaux du Millenium), l'article 37 n'a pas été plus utilisé dans son esprit comme dans sa forme.
Marie-Françoise LABOUZ conclue : "Le Conseil de Sécurité s'en tient donc à une politique juridique de soutien aux initiatives régionales et d'approbation ds solutions de règlement des différend, toutes élaborées hors de son enceinte par les parties et/ou les grandes puissances et formulées en général lors du déroulement des conflits armés. Cette pratique de substitution à l'article 37 s'exprime dans des résolutions fondées sur le Chapitre VII dans leur dispositif et en la forme de décisions, comme sur les questions balkaniques (Bornie-Herzégovine, 1995 et Kosovo, 1999) et irakienne (2003). La question ivoirienne (2003) et celle du Proche Orient (2003) illustrent également cette pratique de substitution dont l'effet utile peut être contesté. L'on peut aussi considérer que le soutien aux initiatives, modalités et solutions régionales, lorsqu'elles figurent tout au moins dans l'exposé des motifs de la résolution est implicitement fondé sur le chapitre VI pris dans son ensemble.
Si l'ONU n'est pas absente ès qualité de certaines propositions multilatérales voire même parraine des négociations entre parties, c'est le Secrétaire Général beaucoup plus que le Conseil de Sécurité qui parait en être la cheville ouvrière."
L'article 38 n'a pas reçu jusqu'ici d'application (Marie-Françoise LABOUZ).
L'article 39, avec les articles suivants du Chapitre VII, analysé ici par Gérard COHEN JONATHAN, professeur à l'Université de Droit, d'Economie et de Sciences sociales de Paris, constituent un "réel progrès par rapport aux dispositions parallèles du Pacte de la Société des Nations. En effet, si des sanctions économiques et militaires étaient déjà prévues à l'encontre d'un Etat recourant à la guerre en cas de violation du pacte (article 16), la maîtrise de la constatation de la violation, du déclenchement et du choix des sanctions ne relevait pas d'un organe commun mais incombait finalement aux seuls Etats membres, comme à propos des sanctions contre l'Italie en 1935. Le rôle des organes sociaux était donc réduit au minimum, et l'Assemblée de la SDN devait se rallier formellement à une formule 'individualiste et pseudo-contractuelle" dont l'inefficacité a été amplement démontrée".
Le but final, suivant l'article 39, de l'action dévolue au Conseil de Sécurité, est de maintenir la paix et la sécurité internationale et il n'est pas fait mention ni de la justice ni du droit international. Ce qui donne réellement toute latitude au Conseil de Sécurité. En même temps, si les cinq Grands membres permanents sont d'accord, effectivement les Nations Unies disposent de pouvoirs très étendus, mais s'ils ne le sont pas, toute action devient impossible.
En fait, la notion de rupture de la paix "a été très peu utilisée par le Conseil de Sécurité comme par l'Assemblée Générale. L'un des rares précédents concerne la guerre de Corée (1950). Après l'invasion de la Corée du Sud, le Conseil interviendra très vite (en l'absence de l'URSS) pour constater une rupture de la paix et recommander aux Etats membres d'aider le gouvernement sud-coréen, établissant un commandement unifié pour les forces que les Etats voudraient fournir. Comme on le sait, après le retour du délégué soviétique, le Conseil de Sécurité sera paralysé et sur la base de la résolution Dean Acheson, l'Assemblée prendra le relais de cette action, n'hésitant pas à qualifier d'agression l'action de la Corée du Nord et décider qu'en apportant aide et assistance à l'agresseur le gouvernement de Chine populaire s'est lui-même livré à une agression en Corée". Ensuite dans l'affaire des iles Falkland en 1982, le Conseil de Sécurité a réagi promptement. En revanche, dans le conflit Iran/Irak, le Conseil ne constate "qu'il existe une rupture de la paix qu'en 1987, plus de 7 ans après le début des hostilités.
En vertu du précédent offert par la résolution Dean Acheson, "surtout depuis 1960, l'Assemblée générale a tenté d'obtenir que le Conseil de Sécurité déclenche des mesures coercitives contre certains Etats qui portaient atteinte à la légalité internationale, soit parce qu'ils s'opposaient au droit à l'autodétermination, soit parce qu'ils pratiquaient une politique de discrimination raciale. L'Assemblée avait déjà recommandé d'appliquer certaines sanctions à leur égard mais il était nécessaire que le Conseil intervienne pour que ces sanctions aient un caractère obligatoire. Remarquons qu'il s'agissait en général de situations internes qui ne menaçaient pas apparemment la paix internationale mais il était indispensable de les qualifier selon les termes de l'article 39 pour obtenir l'application du Chapitre VII. En vérité, le Conseil de Sécurité s'est montré plus réservé que l'Assemblée Générale, ne cédant à ses exhortations, après un certain temps, qu'à l'égard de deux situations particulières". Il s'agissait du problème posé par le Portugal dont la politique en Angola et au Mozambique était mise en cause par l'Assemblée Générale (1963) et plus tard en 1970, de l'Afrique du Sud et en 1965 de la Rhodésie.
Dans l'édition de 2005, Pierre d'ARGENT, Jean d'ASPREMONT LYNDEN, Frédéric DOPAGNE et Raphael van STEENBERGHE, de l'Université catholique de Louvain s'essaient à une sorte de bilan récapitulatif de l'usage de l'article 39, compte tenu de la nouvelle situation internationale.
Cet usage bute sur l'absence de définition dans la Charte des notions de "menace contre la paix" et "d'acte d'agression". Du coup, c'est empiriquement que le Conseil de Sécurité, pour son plus grand bénéfice, l'utilise. Et cela d'autant plus que dans la Charte la dimension de la paix et de la sécurité internationale est comprise dans une acception très large.
Les auteurs de cette analyse de l'article 39 examinent tour à tour les notions d'agression, de rupture de la paix et de menace contre la paix.
L'agression est une notion ancienne qui "n'a toutefois fait l'objet de tentatives de définition juridique que postérieurement à son insertion dans le Pacte de la Société des Nations. Si certaines de ces tentatives ont débouché sur des définitions détaillées de l'agression, celles-ci n'étaient cependant reconnues que par un nombre restreint d'Etats." En 1974, l'Assemblée Générale de l'ONU adopte la résolution 3314 "qui définit de manière générale l'agression comme "l'emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies, ainsi qu'il ressort de la présente définition." Rien de neuf par rapport à l'article 2, paragraphe 4, de la Charte "qui interdit aux Etats de recourir à l'emploi (ou à la menace de l'emploi) de la force dans leurs relations internationales." Toutefois, l'accent est mis sur l'agresseur, et pour se prémunir de l'ouverture du droit à la légitime défense, les Etats ont exclu de la définition les agressions idéologiques, économiques ou autres, sans la restreindre pour autant à l'agression armée. De toute façon, cette définition n'a pas influencé le Conseil de sécurité qui a qualifié certaines situations d'actes d'agression (Afrique du Sud contre Angola (de 1976 à 1985) et contre le Bénin (1977), de la Rhodésie contre le Mozambique (1977), les raids israéliens contre le quartier général de l'OLP en Tunisie (1985)), d'actes agressifs (Afrique du Sud contre Lesotho en 1982, violences de l'Irak contre le personnel et les locaux diplomatiques au Koweit en 1990), d'occupations ou invasions armées (Afrique du Sud en Angola en 1978 et 1983) d'attaques ou d'actions militaires (Israël contre Etats arabes en 1968, Israël contre Liban en 1973) ou encore d'attaques armées (Afrique du Sud contre Zambie en 1976). Cela ne l'a pas empêché non plus de fermer les yeux par ailleurs sur des agressions flagrantes.
La rupture de la paix est une notion très proche de celle d'agression, mais les rédacteurs de la Charte ont considéré qu'elle en était plus grave. Le Conseil de Sécurité a constaté dans quatres situations cette rupture de la paix : l'invasion nord-coréenne de la République de Corée en 1950, la guerre entre l'Irak et l'Iran en 1987, l'annexion du Koweit par l'Irak en 1990 et l'occupation des iles Falklands/Malouines par l'Argentine en 1982. Dans les trois premiers cas, la rupture de la paix constituaient plutôt une litote, mais "cette préférence du Conseil pour la qualification de rupture de la paix s'explique par son souhait de ne pas devoir identifier un éventuel agresseur et sa volonté de ne pas se prononcer sur la culpabilité de ce dernier (fut-elle simplement politique), afin de ne pas risquer de compromettre le règlement de la crise par la voie diplomatique." Constater une rupture de la paix plutôt qu'une agression armée permet au Conseil "de ne pas préjuger de l'emploi de la force en légitime défense, laissant ouverte la question de savoir si les mesures qu'il adopte sont nécessaires au sens de l'article 51 (...)."
La menace contre la paix est une notion beaucoup plus large que les deux notions précédentes. Si les rédacteurs de la Charte encore en pleine guerre mondiale entendaient cette notion de manière sécuritaire, par la suite les membres de l'ONU ont porté leur attention sur des aspects beaucoup plus indirects et sur des conflits beaucoup plus étendus. Le Conseil de Sécurité, le 31 juillet 1992 a déclaré que "la paix et la sécurité internationale ne découlent pas seulement de l'absence de guerre et des conflits armés. D'autres menaces de nature non militaire à la paix et à la sécurité internationale trouvent leur source dans l'instabilité qui existe dans les domaines économique, social, humanitaire ou écologique." Le Sécrétaire Général, dans son Agenda pour la paix, affirme que les nouvelles menaces trouvent tout autant leur source dans des conflits internes et des problèmes économiques et sociaux, que dans les conflits interétatiques. Le rapport du groupe des personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et les changements, déposé en 2004, inscrit la rénovation de l'ONU dans cette préoccupation.
Pierre D'ARGENT et ses collègues font le tour des types de menace contre la paix que le Conseil de sécurité a traité :
- Conflits internes, violations des droits de l'homme et du droit international humanitaire ;
- Droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ;
- Coup d'Etat antidémocratique ;
- Prolifération des armes ;
- Terrorisme.
ils constatent qu'"il est difficile de dégageer de toute cette pratique une conception particulièrement claire de la paix dont la sauvegarde revient au Conseil de Sécurité. (...) l'attention du Conseil s'est porté tantôt sur des situations internationales ou fondamentalement internes, tantôt sur des phénomènes déstabilisants. C'est sans doute cet élément déstabilisant qui constitue le trait commun des cas dans lesquels il a considéré nécessaire de recourir aux pouvoirs que lui accorde le Chapitre VII. Mais déstabilisant quoi?" C'est sur cette question qui possède des aspects bien concrets dans la forme de l'action adoptée que repose finalement l'efficacité de l'organisation internationale.
S'agit-il de maintenir ou de promouvoir un ordre international que la seule super-puissance aimerait établir ou de mettre en place des processus qui favorisent la justice (comme l'abolition de l'aparthied, pour prendre un aspect positif de l'action de l'ONU), facteur nécessaire de la paix? C'est la question que nous pouvons nous poser.
Denys SIMON, professeur à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de l'Université Robert Schuman de Strasbourg, écrit à juste titre que les dispositions de l'article 40 n'existait pas dans le pacte de la SDN. Au départ, dans plusieurs cas (plainte du Guatemala de 1954, conflit franco-tunisien de 1961, plainte du Yémen contre le Royaume uni de 1964, crise de Saint Domingue de 1965, problème de Chypre de 1974 ou affaire de l'ambassade américaine de Téhéran de 1979), il semblait nécessaire de qualifier formellement la situation pour faire intervenir des mesures conservatoires, mais par la suite, le Conseil de Sécurité semble avoir abandonné cette idée, et faire plutôt appel directement aux dispositions de l'article 39 pour agir.
Un inventaire des résolutions prises à ce jour montre deux catégories de mesures distinctes prises plus ou moins explicitement en vertu de l'article 40 :
- des mesures provisoires stricto-sensu : ordres de cessez-le-feu ou de suspension des hostilités, appels à la conclusion d'une trêve ou d'une armistice, demandes de retrait des troupes régulières ou de forces paramilitaires et démilitarisation de certaines zones, embargo sur les fournitures d'armes et de matériel militaire, non-introductions ou retraits de mercenaires, abstentions de toute mesure susceptible de porter atteinte à la souveraineté, à l'indépendance ou à l'intégrité territoriale d'un Etat.
- des mesures provisoires créées pour la circonstance : mécanismes ou organes destinés à veiller à l'exécution des mesures provisoires du premier type, création de groupes d'observateurs sur place.
"La capacité des Nations Unies à intervenir pour arrêter les conflits armés dépend (...) largement de la valeur juridique accordée aux résolutions adoptées en vertu de l'article 40 : c'est la nature de l'obligation pesant sur les parties intéressées et les moyens dont dispose le Conseil de Sécurité pour en assurer l'exécution qui déterminent l'effectivité de l'action entreprise en vue d'empêcher la détérioration d'une situation dangereuse pour la paix. Or, c'est sans doute sur ce point que les formules retenues par les rédacteurs de la Charte sont susceptibles d'entrainer les plus graves divergences d'interprétation, aussi bien quant à l'autorité des mesures provisoires que quant aux conditions de leur exécution."
Dans l'édition de 2005, Jean-Marc SOREL, professeur à l'Université Paris I, se montre très critique sur l'utilisation de l'article 40. Alors qu'avec cet article, le Conseil de Sécurité a la possibilité "de prendre des mesures provisoires dans une situation couverte par la Chapitre VII, mesures dont le non-respect peut avoir des répercussions sur la suite de l'action du Conseil, ceci nonobstant la "simple invitation" à prendre ces mesures provisoires, le Conseil de Sécurité ne cesse d'avoir une pratique déroutante "pour un esprit rigoriste".
Si le Chapitre VI, tel que conçut en 1945, explique t-il, possède une indiscutable cohérence en déroulement successivement la qualification, les mesures à prendre (articles 41 et 42), les instruments utilisés pour appliquer ces mesures (articles 43 à 45), leur gestion (articles 46 à 49), les atténuations possibles (article 50) et l'exception de légitime défense (article 51), il faut reconnaitre que l'article 40 trouve mal sa place dans cet ensemble, sauf à le considérer comme un préalable au Chapitre - ce qui était probablement, pensons-nous d'ailleurs l'instention des rédacteurs de la Charte - mais ce qui n'est pas formellement le cas. Le lien est clair, poursuit-il, entre l'article 39 et l'utilisation des mesures prévues aux articles 41 et 42, mais il l'est beaucoup moins entre l'article 39 et l'article 40. Cela explique sans doute, comme le pense Jean-Marc SOREL, la pratique fluctuante du Conseil de Sécurité dans le temps, tout au long de ses résolutions. Toute l'analyse qu'il fait de l'article 40 tourne autour de l'ordre chronologique ou logique entre l'article 39 et l'article 40. En fait, il indique bien que l'essentiel n'est pas dans la lettre de la charte, mais bien dans son esprit : tout est en place pour que le Conseil de Sécurité, en fait souvent le Secrétaire Général use d'une certain pouvoir dans le maniement des sanctions (celles qui rétablissent l'équilibre et celles qui sont purement punitives) afin d'aboutir à l'objectif visé de préservation de la paix et de la sécurité internationale.
L'article 41 de la Charte constitue une reprise de l'article 16 du Pacte, mais contrairement à la disposition de la SDN, qui ne prévoyait aucune graduation dans les sanctions, l'ONU possède la possibilité d'une souplesse, car les dispositions de l'article 42 peuvent être articulées avec celles de cet article 41. Mais malgré cela, la division politique du monde, indique Pierre Michel EISEMANN, professeur à l'Université de Paris XIII, paralysa l'action du Conseil de Sécurité. "Dans ces circonstances, il n'est pas surprenant que l'article 41 n'ait été que rarement invoqué devant le Conseil (tentative de l'URSS dans l'affaire du Congo belge en 1961) et encore moins utilisé.
De fait, pendant 45 ans, seules deux situations furent jugées justiciables de cet article : l'indépendance unilatérale de la Rhodésie du Sud et - tardivement ainsi que de façon timorée - la poursuite de la politique d'apartheid par l'Afrique du Sud." "Si le Conseil de Sécurité s'est rarement résolu à décider des mesures au titre de l'article 41, i e à appliquer cette disposition de la Charte, les organes de l'ONU ont, à de nombreuses reprises, été amenés à faire référence aux mesures dudit article". L'Assemblée Générale fit des demandes d'application de l'article 41 à propos de l'Afrique du Sud, de la Chine, de la Corée du Nord. Par ailleurs, la Cour Internationale de Justice a tenté et tente toujours d'élaborer une doctrine des sanctions, mais indique que seul le Conseil de Sécurité peut les faire appliquer.
Evelyne LAGRANGE et Pierre Michel EISEMANN, professeurs de droit public, constatent dans l'édition de 2005 que depuis le début des années 1990, "l'article 41 a été à l'origine d'une pratique prolifique qui contraste fortement avec l'étouffement de ses potentialités au cours des quatre décennies antérieures de divisions entre membres permanents.". Beaucoup de décisions du Conseil de Sécurité se fondent sur les mesures expressément fondées sur le Chapitre VII, tout en ne comportant pas de mention de l'article 41. Sous prétendre rattacher chaque décision ou mesure contraignante n'impliquant pas l'emploi de la force à l'article 41, les deux auteurs pensent rendre compte de la pratique du Conseil de Sécurité à partie du "halo" de cet article.
Ils reviennent sur l'expérience de la SDN, dont l'activité et l'interprétation
des dispositions de l'article 16, mettaient déjà aux prises partisans ouverts au "superétatisme" et esprits plutôt favorables aux limites de l'institutionnalisation des rapports internationaux. "Le 4 octobre 1921, la deuxième Assemblée de la Société des Nations adopta trois amendements dont le premier remettait au Conseil le simple pouvoir d'émettre un avis sur le point de savoir s'il y avait ou non rupture du Pacte, le deuxième, celui de notifier à tous les membres la date à laquelle il recommandait d'appliquer les mesures de pression économique, le troisième, celui de décider d'ajourner, pour une période déterminée et pour certains membres une des mesures en cours. Si ces amendements étaient entrés en vigueur, ils auraient centralisé, très relativement, la constatation d'une rupture de Pacte, mais laissé aux Etats membres le pouvoir de décider des mesures à adopter sur la base d'une libre et individuelle appréciation de ce fait. La pratique alla dans ce sens à l'occasion de la guerre déclarée par l'Italie à l'Ethiopie. En effet, le Conseil, saisi par l'Ethiopie, confia à un Comité restreint le soin de constater la rupture du Pacte ; les membres du Conseil puis de l'Assemblée furent invités à acquiescer individuellement à cette constatation. Le Comité de coordination des échanges qui fut institué et proposa toute une série de mesures ne fut pas considéré comme un organe subsidiaire de l'Organisation. Pourtant l'annexion de l'Ethiopie ayant été prononcée, l'Assemblée invita le Conseil de coordination à recommander aux Etats d'abroger les "mesures décrétées". Cette expérience unique instruisit les Etats des difficultés techniques de mise en oeuvre des mesures prévues à l'article 16, paragraphe 1."
Les mêmes débats entre partisans d'une Organisation forte et un droit international laissé à la liberté d'appréciation de ses membres rebondit lors de l'élaboration de la Charte, et "la qualification des mesures adoptées sur le fondement de l'article 41 est au coeur d'une controverse doctrinale qui s'enracine dans l'interprétation de l'article 39 de la Charte et de l'articulation entre les Chapitres VI et VII."
"La querelle intiale s'articule schématiquement autour d'une double alternative : soit l'agression, la rupture de la paix et la menace contre la paix sont ce que le Conseil de sécurité dans l'exercice d'un pouvoir de qualification parfaitement discrétionnaire dit être, soit elles constituent des catégories préétablies sous lesquelles sont subsumées les situations auxquelles le Conseil entend réagir ; soit la qualification opérée par le Conseil est indépendante de tout constat d'une violation du droit international ou de la Charte, soit elle se ramène de facto sinon de jure au constat d'une violation."
Lisons encore que ce disent les deux professeurs de droit sur la pratique depuis les années 1990 : "Sur le fondement d'une qualification dans les termes de l'article 39, le Conseil de sécurité adopte des décisions au sens générique du terme, c'est-à-dire des actes qui modifient unilatéralement l'état des droits et obligations des Etats membres (quoique les mesures édictées sont plutôt celles de l'article 41). Le Conseil de sécurité arrête, de plus en plus fréquemment, des "décisions" qui, mentionnées à l'article 41, ne se rattachent néanmoins en propre à aucune article du Chapitre VII, par lesquelles il met à la charge de l'Etat visé une obligation de comportement. Selon le cas, la "décision" pourra consister en la réitération d'une obligation existant pas ailleurs, dans l'édiction d'une obligation nouvelle ou s'analyser comme une novation. La résolution 660 adoptée le 2 août 1990 en réaction immédiate à l'invasion du Koweit par l'Irak sur le fondement des articles 39 et 40 "exigeait" de l'Irak qu'il retire "immédiatement et inconditionnellement toutes ses forces pour les ramener aux positions qu'elles occupaient le 1 août 1990". Cette obligation de faire cesser une situation née de l'emploi illicite de la force existait indépendamment de cette injonction. En revanche, la résolution 687 du 3 avril 1991 imposait à l'Irak vaincu des obligations de désarmement inédites. Enfin, dans la résolution 1556 du 30 juillet 2004 par exemple, le Conseil de sécurité, en reprenant sous le Chapitre VII des obligations auxquelles l'Etat visé avait consenti, leur a donné une base nouvelle. Sans préalable ou postérieurement à de telles injonctions, le Conseil de Sécurité décide quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force doivent être prises par les Etats membres."
Les mesures envisagées par l'article 41 sont toutes des mesures d'isolement de l'Etat visé, mais tant dans les affaires concernant l'Irak que celles concernant l'ex-Yougoslavie, et par la suite, la pratique du Conseil de sécurité subi une double inflexion motivée par le souci d'une plus grande efficacité au prix de moindres sacrifices pour les populations. "D'une part, des mesures à spectre étroit dites aussi "mesures intelligentes" ont été préférées aux mesures d'embargo général et complet dont les effets pèsent inéluctablement sur la population civile de l'Etat ou de l'entité territoriale visés (embargo sur les matières précieuses par exemple) (...). D'autre part, le Conseil de sécurité multiplie les mesures "ciblées" (vers des Etats parties prenantes du conflit plutôt que vers d'autres, mesures visant des individus sur leur liberté de circulation ou sur leurs avoirs financiers."
De nombreux débats qui tournent autour de l'article 41 portent sur la légitimité des décisions du Conseil de sécurité et sur la hiérarchie du droit international encore mal établie qui guide ces décisions. Les guerres du Golfe et en ex-Yougoslavie ont mis véritablement à l'épreuve la capacité de l'ONU à intervenir dans les conflits armés de manière efficace. Il est sans doute encore trop tôt pour faire le bilan ici, car c'est bien sur le long terme que nous pourrons en juger, et non pas sous le feu de polémiques aux sources parfois bien intéressées.
L'article 42 qui donne au Conseil de Sécurité le pouvoir d'entreprendre des actions militaires coercitives n'a jamais été appliqué, en raison de l'impossibilité de conclure les accords prévus.
Georges FISHER, Directeur de recherche au CNRS, rappelle que même lorsque des commentaires, notamment lors de la guerre de Corée, faisaient référence à cet article 42, il ne s'agissait pas de son application; les résolutions du Conseil de Sécurité de 1950 sont formellement des recommandations et non des décisions.
"Quant aux opérations de maintien de la paix, le secrétaire Général de l'ONU a eu l'occasion d'affirmer qu'il ne s'agissait nullement d'un recours à l'article 42. (...)". Par ailleurs, une note française montre l'ambiguité des trois caractéristiques des forces de maintien de la paix qui :
- sont organisées et agissent à la demande ou avec le consentement de l'Etat intéressé ;
- n'ont le droit d'employer leurs armes que dans des cas exceptionnels et précis ;
- ont pour objet de contribuer à maintenir l'ordre interne et non de prévenir les entreprises d'un pays tiers.
"Les propositions tendant à recourir à l'article 42 ont été faites au Conseil de Sécurité, notamment au sujet du Moyen-Orient contre Israel (1946-1951), l'Egypte ou la France (1956-1958), contre l'Afrique du Sud (1964-1965), en Rhodésie, contre le Portugal (accusé par la Guinée d'intervenir chez elle) (1967-1971).
L'impossibilité de recourir à l'article 42, faute de forces aériennes, navales ou terrestres à la disposition du Conseil, a été dénoncée par certains comme un vice fondamental de l'Organisation.", mais pour l'auteur ce ne sont là qu'illusions et abstractions juridiques. Tout dépend de la volonté politique des grandes puissances, car l'article 43 peut très bien suppléer à des forces propres à l'ONU.
Dans l'édition de 2005, Patrick DAILLIER, professeur à l'Université Paris X, estime que "cette disposition (l'article 42), a une destinée paradoxale : de pierre angulaire d'un nouveau système de sécurité collective qui devait corriger les insuffisances du système de la SDN, elle est devenue une procédure quasi-virtuelle, rhétorique, pour être désormais de nouveau au centre des controverses sur le recours à la force collective pour le maintien de la paix." Sur la question de la réalité politique de cet article 42, il décèle une "tendance dominante dans la doctrine contemporaine (qui) est d'y voir le cadre juridique de la légalité des opérations militaires multinationales, même si celles-ci ne sont pas conduites sous les auspices et le commandement des Nations Unies", opinion qui n'est pas partagée par tous les experts, certains y voyant plutôt une sorte d'instrumentalisation de cette doctrine.
Toutefois, même si cet article 42 est sous-utilisé ou pas utilisé formellement du tout, il existe juridiquement et fait partie de l'ensemble des droits et devoir internationaux des Etats. Ce qui ne rend pas superflu une comparaison de ses dispositions et celles des articles correspondants du Pacte de la SDN.
"D'après l'article 16 du Pacte de la SDN, si un Membre recourt à la guerre, contrairement aux articles 12, 13 ou 15 (relatifs au réglement pacifique des différends), il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres membres de la Société. En ce cas il est du devoir du Conseil de recommander aux divers gouvernements intéressés les effectifs militaires et navals par lesquels les membres de la SDN contribueront respectivement à la constitution des forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société.
Par rapport au système de la Charte, celui du Pacte se caractérisait par les traits suivants :
- la réaction à une agression émanait dans l'immédiat de chaque membre. La légitime défense était la règle tandis qu'elle doit être l'exception d'après les auteurs de la Charte (article 51) ;
- le Conseil agissant à l'unanimité était appelé à faire des recommandations en ce qui concerne l'action militaire coercitive et non à prendre des décisions ;
- le Conseil de la SDN recommandait la nature et l'importance des contingents à fournir par les Etats concernés. Au titre de l'article 42 de la Charte, c'est le Conseil de Sécurité qui entreprend l'action militaire. Dans le premier cas le système est décentralisé, dans le second, il est centralisé ;
- l'action militaire était envisagée par le Pacte sur une base ad hoc, cas par cas. Contrairement à la Charte dans ses articles 43 à 47, l'article 16 du Pacte ne prévoyait pas l'établissement à l'avance d'une force mise à la disposition du Conseil ;
- l'article 16 du Pacte de la SDN disposait que le Conseil ferait des rcommandations appropriées en cas de guerre déclenchée en violation des article 12, 13 ou 15. L'article 42 de la Charte donne le pouvoir au Conseil de sécurité d'entreprendre toute action militaire qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité intrnationales. Le champ d'appréciation discrétionnaire dont disposait le Conseil de la SDN était moins large que celui reconnu au Conseil de sécurité (sous réserve de l'article 10 du Pacte, prévoyant l'intervention éventuelle du Conseil à toute agression)."
Lors de la renaissance de l'ONU, au sortir de la guerre froide dans les années 1990, la multiplication des activités militaires liées au droit de la Charte, notamment par les opérations de maintien de la paix, ont suscité de multiples débats qui n'ont pas contribué à éclaircir la situation juridique.
Certaines actions qui semblent relever de l'article 42 n'ont aucun rapport avec ce texte. Il s'agirait non pas d'opposer, selon Patrick DAILLIER, les opérations menées avec le consentement de l'Etat territorialement compétent et opérations menées sans son consentement, mais plutôt les opérations de maintien de la paix - notion inventée par la pratique des Nations Unies, non prévues par la Charte - des opérations de rétablissement autoritaire de la paix face à l'agression ou, plus largement, face à la menace et la rupture de la paix. Plus simplement, l'auteur estime que "l'article 42 ne peut servir qu'assez rarement de fondement à l'ensemble des mesures de coercition armée dans une crise internationale, il est plus facile de justifier son utilisation implicite dans certaines phases ou à certaines étapes dans la conduite des opérations."...
Dans le langage juridique qui est le sien, il écrit que "la pratique juridique s'est quelque peu étoffée" dans l'utilisation de l'article 42. "Trois conflits majeurs ont été conduits par des coalitions d'Etats extérieures à l'ONU dans des conditions très discutables au regard des exigences de l'article 42 : le conflit contre l'Irak après l'invasion du Koweit (1990-1991), les frappes de l'OTAN en Serbie en 1999, le conflit armé en Irak en 2003, qui ne bénéficie d'aucune validation des Nations-Unies, même rétroactive, tout en se présentant comme la conséquence de la violation de résolutions du Conseil de sécurité remontant à la première guerre du Golfe".
L'article 43, écrit Marie-Françoise FURET, professeur à l'Université de Montpellier I, a connu un commencement d'application à l'occasion de la guerre de Corée en 1950. "Mais les commentateurs s'accordent pour considérer que l'article 43 n'était que la fiction derrière laquelle s'abritait la véritable nature de l'intervention. Pour l'auteur, "la prolongation de la guerre de Corée a finalement entrainé une dénaturation de l'article 43 avec ce que l'on a appelé "les opérations pour le maintien de la paix".
Cette dénaturation a été introduite par cette fameuse résolution Dean Acheson, "Union pour le maintien de la paix" du 3 novembre 1950, "par laquelle, en cas de paralysie du Conseil par le veto, l'Assemblée se considérait habilitée à émettre les recommandations appropriées, y compris "l'emploi de la force armée en cas de besoin"". Sur cette base, l'Assemblée a constitué une force armée, dotée d'une mission non coercitive la première fois en 1956 à propos de l'affaire de Suez, la FUNU. Les troupes sont constituées de contingents volontairement fournis en chaque occasion par les Etats qui veulent bien y consentir et qui peuvent se réserver le droit de les retirer quand bon leur semble. Elles sont placées sous un commandement intégré composé d'officiers de différentes nationalités dépendant d'un commandant en chef placé sous l'autorité du Secrétaire Général.
Ces forces, constituées pour le maintien de la paix se distinguent des groupes d'observateurs militaires, non armés, fondées sur une résolution du Conseil de Sécurité.
Dans l'édition de 2005, la même auteure reprend la même argumentation, à savoir que "la fonction crée l'organe. De cette formule souvent vérifiée, les fondateurs de la SDN attendaient, semble t-il, beaucoup. Après avoir posé l'exigence d'une sécurité collective et proclamé l'automatisme des sanctions économiques, ils laissaient en définitive à chaque Etat membre le soin de décider de l'opportunité et de l'ampleur des moyens militaires à mettre cas par cas au service de la sécurité internationale. C'est pour pallier cette carence que les rédacteurs de la Charte ont voulu prévoir une force coercitive propre à l'Organisation. Et pour cela ils entendaient établir de façon impérative et durable la contribution des Etats membres à cette force d'intervention." Mais, comme elle l'indique, l'article 43, faut d'être appliqué, débouche sur une inexistance juridique que les correctifs de la pratique ne sont pas arrivés à suppléer."
Elle évoque ensuite les raisons de cet échec, même après la renaissance de l'activité de l'ONU. "Les désaccords juridiques autour des modalités des accords de l'article 43 ne faisaient que traduire des divergences politiques plus profondes (tenant, selon nous, à la différence d'appréciation de ce que sont la paix et la sécurité internationale). On peut y voir l'une des premières manifestations de ce que l'on appellera "la guerre froide", confortée par l'échec des négociations prévues à la conférence de Potsdam. Il apparaitra très vite que les accords spéciaux ne seront pas conclus. Ainsi le système de garantie de la sécurité collective se trouvait-il ébranlé dans ses fondements, faute d'avoir pu mettre en place le support matériel qui devait en assurer le fonctionnement. Conçu et organisé dans l'euphorie de l'union des puissances alliées contre celles de l'Axe, il ne pouvait survivre à la rupture de cet équilibre. On peut aussi se demander ce qu'il serait advenu d'un tel système avec la multiplication des puissances nucléaires, la plupart, dont les plus importantes, membres permanents du Conseil de Sécurité. Ce sont ces mêmes puissances qui auraient fourni l'essentiel des forces de l'ONU (...). Les puissances non nucléaires n'auraient-elles pas été tentées d'y voir un moyen mis à la disposition des grandes puissances pour mieux assurer leur suprématie". Remarquons simplement que même sans cette circonstance le système des Nations Unies auraient pu être conçu comme l'instrument de ces grandes puissances, si les règles de fonctionnement n'avaient pas été en quelque sortes subverties par la prise d'importance de l'Assemblée Générale par rapport au Conseil de Sécurité...
Il était difficile, termine Marie Françoise FURET dans l'examen des raisons de cet échec, "de figer une fois pour toutes "le degré de préparation" des contingents mis à la disposition de l'Organisation face à l'évolution constante des techniques d'armement. Si les accords spéciaux avaient pu être conclus, il est à présumer qu'ils auraient dû être révisés à plusieurs reprises ou qu'ils se seraient trouvés rapidement dépassés. Dans son rapport au Conseil de Sécurité, plus connu sous le nom d'Agenda pour la paix, le Secrétaire général BOUTROS BOUTROS GHALI a tiré les conséquences de la fin de la guerre froide en recommandant au Conseil d'ouvrir des négociations sur la mise en oeuvre de l'article 43. Mais ce texte doit être situé dans le temps. Il s'inscrit dans la période qui a suivi la fin de la guerre du Koweit où l'on croyait entrevoir un prochain retour à l'application du système de la Charte dont l'article 43 est une pièce maitresse. La suite des événements est venue démentir ces espoirs".
L'article 44 n'a jamais été appliqué et ses dispositions liées à celle de l'article 43 sont restées lettre morte. De même que l'article 45. A plus forte raison, l'article 46 ne reste que l'écrit d'un grand projet avorté. De même que l'article 47.
Jean-Claude MARTINEZ, professeur de droit public et de science politique à l'Université Paris II, évoque dans l'édition 2005, une possible réativation de l'article 47. "Le 25 août 1990, le Conseil demande par la résolution 665 "aux Etats membres qui coopèrent avec le Koweit et déploient des forces navales dans la région de prendre des mesures" afin de faire respecter l'embargo qui avait été décidé sur les armes. Or, il se prononce en faveur d'une coordination des actions et évoque à cette fin un "appel en tant que de besoin aux mécanismes du Comité d'Etat-major". Toutefois, cette allusion sera sans suite : le Comité n'aura aucune responsabilité effective dans la guerre du Golfe et la résolution 678 du 29 novembre 1990 qui autorise les Etats "coopérant avec le Gouvernement du Koweit à utiliser tous les moyens nécessaires", c'est-à-dire le recours à la force, pour obtenir le retrait des forces irakiennes, ne fera plus la moindre mention à un éventuel rôle du comité. La réactivation du Comité d'Etat-major aurait pu être, du fait de l'instauration d'une force d'expertise militaire auprès du Conseil, un moyen pour ce dernier de parer quelque peu à son impossibilité d'assurer son contrôle sur la conduite d'opérations militaires ; même en cas de recours à un organisme régional, il serait utile de limiter le danger réel de voir la puissance militaire dominante au sein de l'organisation imposer sa volonté et recourir à la force d'une manière sélective en tenant compte de ses propores impératifs de sécurité. Néanmoins, une réactivation apparait difficile et illusoire, car d'autres pratiques ont été mises en place depuis 60 années et le Secrétaire général a du s'adapter à l'augmentation et à la diversification des opérations de maitien de la paix ; la fonction technique du Comité risque de le mettre en concurrence avec le Secrétaire général qui conseille et assiste actuellement le Conseil dans le domaine militaire. Aussi le Secréataire général prend-il soin de cantonner l'appel éventuel au Comité d'état-major aux opérations du Chapitre VII et de le tenir à l'écart des opérations de maintien de la paix (Agenda pour la paix de 1992)."
L'article 48 ne fut évoqué que pour les questions purement économique. Plusieurs fois, des demandes d'assistance (affaire de Corée, affaire du Congo) furent formulées, le plus généralement par l'Assemblée Générale (Pierre Michel EISEMANN).
Dans l'édition de 2005, et cela parce que la donne internationale a changé, Olivier CORTEN, professeur à l'Université libre de Bruxelles, revient sur cet article 48. "L'article 48 exprime et explicite deux principes que l'on retrouve déjà dans d'autres dispositions de la Charte des Nations Unies : le pouvoir discrétionnaire du Conseil de Sécurité dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationale, d'une part, l'obligation des Etats membres d'exécuter les décisions du Conseil, d'autre part." L'article ne donne pas pouvoir absolu au Conseil de sécurité dans la mesure où des décisions, qui doivent être prises en tant que telles, doivent l'être dans le cadre de l'existence réelle d'une menace contre la paix et autres éléments du Chapitre VII, dans des procédures précises.
C'est surtout, selon l'auteur, sur le respect de l'assistance par rapport à ces décisions par l'intermédiaire des "organismes internationaux les plus appropriés" que cet article a "son aspect le plus original". La portée de cette disposition s'est faite sentir lorsque des organismes extérieurs à l'ONU ont apporté leur contribution à des résolutions prises par le Conseil de sécurité, car elle fait "peser sur les Etats membres un devoir positif d'action qui pourrait être pris en compte pour engager leur responsabilité propre".
L'article 49, lors de l'affaire du congo belge, fut invoqué par le Conseil de Sécurité, non dans le cadre du Chapite VII, comme il est écrit, mais dans le cadre du Chapitre VI, ce qui en fait une disposition complémentaire de l'article 25 (Pierre Michel EISEMANN, édition de 1990).
Pierre KLEIN, professeur à l'Université libre de Bruxelles, dans l'édition de 2005, indique qu'à partir des années 1970, c'est essentiellement en conjonction avec l'article 50 que l'article 49 fut utilisé (Rhodésie). Il observe "qu'en dépit du fait que l'article 49 énonce bel et bien une obligation d'assistance mutuelle à la charge des Etats membres, son invocation - explicite ou implicite - dans diverses résolutions du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale, en conjonction avec l'article 50, n'a jamais débouché que sur des appels de ces organes aux pays membres pour qu'ils apportent leur assistance à ceux d'entre eux qui étaient indirectement victimes de mesures coercitives". Dans les controverses sur l'utilisation de l'article 50, la diplomatie internationale se donne des marges de manoeuvres pour ceux qui n'approuvent pas ces mesures-là, d'être obligés d'apporter leur contribution pourtant obligatoire...
Pour Pierre Michel EISEMANN, "inséré dans le schéma général du Chapitre VII, le mécanisme de l'article 50 ne déploya ses effets que dans le seul contexte de l'affaire rhodésienne (1976-1977). Tirant les leçons de l'expérience récente, il constate que si "la pratique relative à l'article 50 est longtemps demeurée limitée", elle connait depuis le début des années 1990, "un développement considérable, en raison de l'accroissement notable du recours aux mesures coercitives par le Conseil de sécurité après la fin de la guerre froide." Il relève les trois principales situations qui ont donné lieu à l'application de cet article : la Rhodésie du Sud, l'Irak et la République fédérative de Yougoslavie.
Notamment pour l'Irak, des "demandes de consultations ont été présentées au Conseil de sécurité par au moins 21 Etats, allant des voisins immédiats de l'Irak (au premier rang desquels la Jordanie) à des pays aussi éloignés que le VietNam ou l'Uruguay. C'est au total, à plus de 30 milliards de dollars que ces Etats estimaient les pertes économiques financières et commerciales résultant pour eux de l'application des mesures coercitives en cause. Ces demandes d'assistance furent relayées auprès des Etats et des organisations internationales, non plus, cette fois, par le Conseil de sécurité lui-même, mais par le Secrétaire général de l'ONU."
En fait, "selon les termes mêmes de l'article 50, le droit qu'il ouvre aux Etats est indéniablement limité, puisque la disposition ne consacre en tout et pour tout que le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet des difficultés économiques résultant de l'application de mesures coercitives." Un droit à une assistance économique, voire à une véritable réparation des dommages subis a toujours été écarté. En fait, "le recours plus fréquent aux mesures coercitives (...) s'est accompagné de la mise sur pied d'organes subsidiaires (...) connus (sous le nom) de comités des sanctions. C'est logiquement à ces organes que le Conseil de sécurité a rapidement confié la tâche d'examiner les demandes présentées au titre de l'article 50." Parmi les solutions possibles examinées pour porter l'assistance économique, l'ONU fait appel à l'assistance des Etats, des organes et programmes des Nations unies et des autres organisations internationales, "étant entendu que cette assistance serait apportée sur une base strictement volontaire." L'assistance finalement octroyée fut limitée en ce qui concerne la Rhodèsie du Sud, mais beaucoup plus significative pour l'affaire d'Irak. 8,3 milliards furent effectivement versés à ce titre par plusieurs Etats industrialisés en direction surtout des Etats de "première ligne", la Jordanie, l'Egypte et la Turquie.
Pour systématiser l'application de l'article 50, et renforcer du coup l'impact des sanctions prises par le Conseil de sécurité, une proposition de création d'un fonds fiduciaire alimentés par les Etats fut faite, dans le cadre du Comité spécial de la Charte. Mais pour l'instant, elle n'a pas abouti.
Sous la direction de Jean-Pierre COT et d'Alain PELLET, La Charte des Nations Unies, Economica, 1991 ; Paul BARANDON, Le système de la Société des Nations pour la prévention de la guerre, Librairie Kundig/A Pedone, 1933 ; Emile GIRAUD, La Société des Nations, L'expérience de vingt ans, Extrait de la Revue Générale de Droit International Public, 1940 ; Editions A Pedone.
Sous la direction de Jean-Pierre COT, Alain PELLET et Mathias FORTEAU, La charte des Nations Unies, Commentaire article par article, 3ème édition, Economica, 2005.
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